一、落实医疗器械上市许可持有人制度

2017年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，首次提出在中国境内建立医疗器械上市许可持有人制度。该意见规定，推动药品医疗器械上市许可持有人制度全面实施。医疗器械上市许可持有人须对医疗器械设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、不良事件报告等承担全部法律责任，确保提交的研究资料和临床试验数据真实、完整、可追溯，确保对上市医疗器械进行持续研究，及时报告发生的不良事件，评估风险情况，并提出改进措施。上市许可持有人制度的出台改变了先前医疗器械注册证与医疗器械生产许可证必须由同一主体持有的局面，从制度层面允许医疗器械研发机构将生产工作委托给专业的医疗器械生产商，从而达到专业分工及促进创新的效果。

2021年《医疗器械监督管理条例》的修订为医疗器械上市许可持有人在全国范围内推进奠定了法规基础。医疗器械实行分类管理，第二类、第三类医疗器械实行产品注册管理，第一类医疗器械实行产品备案管理，《医疗器械监督管理条例》使用了“注册人”、“备案人”概念，对应上市许可持有人概念。为落实上市许可持有人制度，《医疗器械监督管理条例》作了以下规定：一是明确医疗器械注册人、备案人的定义。取得医疗器械注册证或者办理备案的企业、研制机构为注册人、备案人，对医疗器械研制、生产、经营、使用全过程中的安全性、有效性依法承担责任。二是明确注册人、备案人义务。细化其全过程管理义务，包括建立并有效运行质量管理体系，开展上市后研究和风险管控、不良事件监测和再评价，建立并执行产品追溯和召回制度等。三是厘清注册人、备案人与受托生产企业、电子商务平台经营者、使用单位等其他市场主体的权利义务。

为贯彻《医疗器械监督管理条例》对医疗器械上市许可持有人制度的相关要求，《医疗器械生产办法》从以下方面作出修改：

首先，《医疗器械生产办法》允许医疗器械生产企业凭医疗器械注册人的注册证办理生产许可。按照修订前的规定，开办第二类、第三类医疗器械的生产企业需要凭其持有的所生产医疗器械的注册证申请生产许可，即医疗器械注册证与医疗器械生产许可证须由同一主体持有，与医疗器械上市许可持有人的精神存在冲突。新修订的《医疗器械生产办法》不再将医疗器械产品注册证与医疗器械生产许可证二者进行捆绑，将极大程度上利于医疗器械注册人专心于技术研发，促进医疗器械行业的稳步发展。

其次，《医疗器械生产办法》删除了“委托生产管理”的章节，不再要求委托生产进行备案，同时取消了医疗器械注册人、备案人在同一时期只能将同一医疗器械产品委托一家医疗器械生产企业（绝对控股企业除外）进行生产的限制。《医疗器械生产办法》的修订便利了医疗器械备案人、注册人将医疗器械生产过程外包予专业的医疗器械生产企业，简化了委托生产的流程，利于贯彻落实医疗器械上市许可持有人制度，将《医疗器械监督管理条例》的精神落实到实务操作层面。

第三，《医疗器械生产办法》明确了医疗器械注册人、备案人与医疗器械生产企业的责任划分，规范了委托生产的行为。其中，医疗器械生产企业应负责“生产放行”，对生产行为负责，医疗器械注册人、备案人负责“上市放行”，评估医疗器械生产企业的质量保证能力和风险管理能力并监督其生产过程与生产行为，审核生产放行文件，对医疗器械的质量安全全面负责。

二、确定监管规则

首先，《医疗器械生产办法》确立了报告制度，包括：年度报告、生产产品品种报告、生产条件变化报告和重新生产报告等四种报告形式。对于医疗器械注册人、备案人与医疗器械生产企业而言，每年提交自查报告的时间节点由每年年底之前调整为次年3月31日之前。同时，如增加产品品种，医疗器械生产企业应当向生产许可或生产备案部门报告。当生产条件发生变化时，医疗器械生产企业也应当及时报告，如涉及生产条件变化可能影响产品安全、有效的，原生产许可部门应当及时开展现场核查。医疗器械生产企业重新恢复生产的，应当进行必要的验证和确认，并以书面方式报告药品监督管理部门，药品监督管理部门可以根据实际需要确定是否组织核查，改变了必须经过药品监督管理部门核查方可重新恢复生产的情况。报告制度的确立有利于促使医疗器械备案人、注册人与医疗器械生产企业在医疗器械生产过程中持续关注生产情况的变化并及时向监管机构同步最新进展，便于监管机构加强对医疗器械生产领域的监管。

第二，《医疗器械生产办法》完善了监督检查的方式，明确了监督检查、重点检查、跟踪检查、有因检查和专项检查等多种监督检查形式，规定药品监督管理部门可以在必要时开展延伸检查，加强了对医疗器械注册人、备案人和医疗器械生产企业的监督和管理，进一步规范了医疗器械的生产。

第三，《医疗器械生产办法》细化了信息公开和责任约谈制度。《医疗器械生产办法》明确，药品监督管理部门依法及时公开医疗器械生产许可、备案、监督检查、行政处罚等信息，方便公众查询，接受社会监督。医疗器械注册人、备案人、医疗器械生产企业对存在的医疗器械质量安全风险，未采取有效措施消除的，药品监督管理部门可以对医疗器械注册人、备案人、医疗器械生产企业的法定代表人或者企业负责人进行责任约谈。《医疗器械生产办法》的该项修订，对医疗器械注册人、备案人与医疗器械生产企业起到一定警示作用。社会公众的监督与监管部门的监管一定程度上会促进医疗器械生产过程的合法合规，利于医疗器械行业的长期稳定发展。

三、加强对医疗器械生产违法行为的处罚力度

《医疗器械生产办法》明确，如医疗器械监督管理条例等法律法规已对医疗器械生产的违法行为有规定的，依照其规定。在大部分违规事项上，《医疗器械生产办法》均援引了《医疗器械监督管理条例》中的处罚措施。除此之外，《医疗器械生产办法》进一步细化了处罚条款，加强了处罚力度，如：未向药品监督管理部门报告产品品种情况或未落实重新生产的验证、确认、报告制度的，需处罚款；未按规定办理医疗器械生产许可证登记事项变更或未按医疗器械唯一标识的要求组织开展相关工作的，需被责令限期改正，拒不改正的处以罚款等。

结语

整体而言，《医疗器械生产办法》贯彻了《医疗器械监督管理条例》的立法精神，完善了医疗器械生产行业的监管制度，细化了医疗器械备案人、注册人与医疗器械生产企业于医疗器械生产过程中需履行的义务，有利于医疗器械上市许可持有人制度的进一步落实；同时其丰富完善了监管手段，提高了监督执法的可操作性。

注释：

[1] 本文章中的“原规定”均指原国家食品药品监督管理总局于2014年7月30日发布，并于2017年11月17日修订的《医疗器械生产监督管理办法》中的规定。

[2] 本文章中的“新规定”均指国家市场监督管理总局于2022年3月10日发布的《医疗器械生产监督管理办法》中的规定。