一、是否需要向发改委申请办理外债登记：较为明确的法律规定与先前较为灵活的操作尺度

根据2044号文的规定，需要前往发改委事先登记的外债须符合“境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的1年期以上债务工具”的范围，这一要求在56号文中也仍然保留。因此从“外债”定义来看，境内外资企业向境外机构借取的中长期贷款始终落入应向发改委登记的外债范围。

此外，2044号文和56号文配套的官方常见问题解答（“官方问答”）中，也明确了“境内企业向境外企业（包括境外股东）举借的1年期以上外债，需要向发改委申请办理事先登记手续。”

然而国家外汇管理局及其分支局（“外管局”）外债登记的申请材料中，并未要求提供发改委的外债登记凭证[1]。在“2044号文时代”，还存在当地发改委口头答复此种情形无需办理发改委外债登记，境内外资企业因此未办理发改委外债登记的情况。

伴随着56号文的实施，“2044号文时代”存在的实操“空间”是否能继续延续，也成为了大家关注的问题。我们在下文将尝试从分析前述“空间”产生的原因，以及在56号文下有关原因是否仍存在的思路出发，探讨先前的实操“空间”在将来的可行性。

二、实操“空间”产生的原因以及在56号文下继续存在的可能性

（一）立法背景

2044号文在2015年颁布时，旨在通过事前登记模式，对全国企业发行的外债规模有一个整体的统计与把控[2]。彼时境内外资企业已采用投资总额和注册资本之间的“投注差”方式确认外债额度，政府对境内外资企业在投注差额度内享有的外债额度已有考量，无需再通过2044号文下的登记制度重复统计这部分外债额度。 

随着“全口径统一管理”模式的开展，境内外资企业可以选择“投注差”或“宏观审慎”模式确认自身外债额度，政府仍然无需通过2044号文下的登记来重复统计境内外资企业的这部分额度。在这样的背景下，地方发改委往往未将境内外资企业借取境外贷款作为2044号文下的监管重点，在面对咨询时也会口头告知境内外资企业若借用“投注差”或“宏观审慎”额度下的外债，则无需办理2044号文下的发改委登记。

56号文与2044号文保持一致，并未对境内外资企业借用中长期外债作出特殊规定，其实施也未改变境内外资企业通过“投注差”或“宏观审慎”模式确认自身外债额度的安排。国家发改委就56号文答记者问时[3]，也未专门对该种情形做出解读。

（二）罚则

2044号文除规定“对于恶意虚报外债备案登记规模的企业，国家发改委将其不良信用记录纳入国家信用信息平台”外，并未对未履行外债备案登记的行为设置罚则。后续国家发改委颁布的《企业境外发行债券风险提示》以及就企业违规发行外债事宜答记者问[4]等，尽管明确了未按规定进行事前备案登记和事后信息报送的企业或将被考虑纳入国家信用信息平台不良信用记录和联合惩戒信息平台，但针对的也是企业境外发债的情形。

经公开检索，我们未找到发改委部门就境内外资企业借用中长期贷款未履行发改委外债登记的行为进行约谈、问责、公开警告或其他惩戒措施的案例。国家发改委发布的《国家发展改革委约谈违规发行外债的有关企业和中介机构》[5]中曾提到，国家发改委对8家企业及有关承销商、律所等中介机构进行了工作约谈，但针对的仍是企业发行外债中的违规情形，而不是境内外资企业借用中长期贷款。罚则与处罚案例的缺失，也对应带来了企业方对于发改委部门登记重视程度的缺失。

相较于2044号文本身，56号文的“牙齿”似乎锋利了些，直接规定违反56号文之规定借用外债的，审核登记机关视情节轻重对相关企业及其主要责任人予以约谈、公开警告等惩戒措施，并未区分借用外债的不同场景。此外，56号文还额外要求企业于每年1月末和7月末通过网上系统报送外债资金使用情况、计划安排等。由于56号文实施期限尚短，尚未有处罚案例公布，我们也建议对此保持关注。

（三）外债登记实操

按照目前的借用外债实务操作，境内外资企业在其注册地相应的外管局申请外债登记，如是首次申请外债登记的，则还需选择采用“投注差”还是“宏观审慎”模式确定外债额度。境内外资企业在取得外管局颁发的登记凭证之后，即可前往具体银行办理后续的外债资金的借入、结汇以及还本付息等手续。在“2044号文时代”，通常外管局或经办银行都不会再要求企业提供有关发改委登记的证明材料，这也使得实操中，较少有境内外资企业在借用外债之前按照2044号文之规定前往发改委办理外债登记。

56号文实施以来，我们也与国家以及地方发改委咨询境内外资企业借用中长期贷款是否需办理发改委登记，得到的地方发改委回复基本是不作解答，以国家发改委口径为准；而国家发改委的回复则是需要提供企业以及外债的真实信息后，再进行个案解答。

而在外管局端口，上海等地外管局口径均仍旧是境内外资企业办理外债登记的材料并未变化，不对提供发改委登记的证明材料作强制性的要求。

三、结论

如前所述，就境内外资企业借用中长期贷款是否需要办理发改委登记，在较为明确的法律规定的前提下，支撑灵活操作尺度的原因并未全然消失或保持。考虑到56号文对于外债登记的重要性，我们也建议持续保持对规章政策、有关部门口径的关注，并在具体项目上提前与经办银行、发改委、外管局等进行充分沟通，避免因发改委登记的办理时限（依据56号文，可达3个月）影响交易的开展。

与此同时，我们也将对56号文持续关注，并分享和探讨后续进展。如您有任何的疑问，也欢迎随时与我们联系。

注释：

[1] 请见：https://www.safe.gov.cn/shanghai/2023/0228/1920.html

[2] 请见：http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/16/content_2932877.htm

[3] 请见：https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202301/t20230110_1346299.html

[4] 请见：https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/201806/t20180615_1182849.html

[5] 请见：https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/201805/t20180518_1037728.html