一、作为广告经营者的程序化数字户外广告投放平台公司

（一）广告经营者

在现行《广告法》中，广告主是指“为推销商品或者服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的自然人、法人或者其他组织”，广告经营者是指“接受委托提供广告设计、制作、代理服务的自然人、法人或者其他组织”，广告发布者是指“为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的自然人、法人或者其他组织”[1]。对应到广告活动中，除了最上游的广告主和最下游的媒体（即广告位供应商、广告发布者）外，中间环节起到连接、辅助作用的投放平台、技术服务商、广告验证商、监测分析商均可能因其职能被归类为广告经营者。

（二）数字户外广告、程序化投放

户外广告是通过在建筑物外墙、街道、公园、广场、交通工具等户外公共区域，利用广告牌、灯箱、电子显示屏、海报、横幅、气球等各种载体展示广告信息的一种广告形式。从最概括的角度划分可以分为传统户外广告以及数字户外广告，程序化投放与户外广告的结合即在于数字户外广告，借助算法与自动化技术，依据预设规则和实时数据分析，在户外广告场景中实现广告资源精准分配与投放。

（三）数字户外广告投放平台及其业务模式

与互联网广告平台业态相似，数字户外广告投放平台上游通过需求方平台（Demand-Side Platform，DSP平台）对接广告主，使得广告主可浏览广告位、设定预算及投放目标、程序化或点选投放；下游通过供应方平台（Supply-Side Platform，SSP平台）对接媒体，以便媒体将其广告位资源接入，并动态管理广告位库存；在此基础上基于数据管理平台（Data Management Platform，DMP平台）及其内部数据系统，整合形成一个完整链路。

理想形态下的程序化数字户外广告投放平台应是一个集成众多户外广告位资源，运用程序化技术，并可通过应用程序编程接口（Application Programming Interface，API接口）或其他方式按需接入或配合提供投放监测、效果评估等服务，为广告主提供一站式广告投放服务的线上平台，实现广告的精准投放。

程序化数字户外广告投放平台公司的主要交易方式，大致可以概括为以下几种方式：（1）直接购买（Direct Buying）,平台公司直接与媒体签订长期协议，获取广告位的使用权，然后将这些广告位资源进行整合、包装，以自有的品牌、定价向广告主出售投放服务；（2）私有市场交易（Private Market Place）,平台公司为特定的广告主和媒体搭建专属交易空间，双方预先协商好广告位库存、展示量、点位等交易规则及价格等条件，广告主可在该私有市场内优先获取优质广告位资源，保障其广告投放的稳定性和精准性；（3）实时竞价（Real Time Bidding），平台公司作为中介，连接众多媒体和广告主，通过实时竞价机制，当符合广告主目标条件的广告展示机会出现时，平台自动代表广告主参与竞价，获胜后即时投放广告。

根据笔者服务相关客户的经验，受限于目前程序化发展进度、广告主/媒体的合作偏好、每个广告活动（Campaign）的特定投放需求，程序化数字户外广告投放平台公司在实际业务中并不尽然通过前述完整链路进行服务，在某些情境下其DSP平台、SSP平台可能对接广告主、媒体的代理服务商，甚至出现层层转代理的模式；在某些情境下，也有以“程序化”之名，实质仅提供介绍服务以完成广告主到媒体投放的模式。但无疑在上述情况下，程序化数字户外广告投放平台公司都属于《广告法》定义下的“广告经营者”。

二、程序化数字户外广告投放平台资质合规

（一）经营资质

广告法领域的监管主要侧重内容监管，单纯就广告经营者的身份，目前暂无相关资质监管要求。程序化数字户外广告投放平台公司应合法设立，通常需在经营范围中明确涵盖“广告制作；广告发布；广告设计、代理；数字广告制作；数字广告发布；数字广告设计、代理；数字内容制作服务（不含出版发行）”等广告经营活动。

（二）信息系统安全资质

根据《网络安全法》《信息安全等级保护管理办法》等规定，信息系统运营、使用单位应依据前述法规和相关技术标准对信息系统进行保护，符合一定等级的信息系统还需要在投入运行后在所在地公安机关办理备案，并接受针对信息安全等级保护工作情况的检查[2]。程序化数字户外广告投放平台属于信息系统，且结合信息系统安全保护等级五级分类，其至少属于第二级（指导保护级），即“受到破坏后，会对公民、法人和其他组织的合法权益产生严重损害，或者对社会秩序和公共利益造成损害，但不损害国家安全”[3]。但考虑到户外广告的敏感性以及程序化投放的效果，程序化数字户外广告投放平台一旦遭受攻击、数据泄露或出现故障，可能造成严重影响，从更严格角度考虑，程序化数字户外广告投放平台应考虑参照第三级（监督保护级）平台，进行建设、运营，完成相应信息安全等级保护测评认证，在相应公安机关备案，并接受定期监督检查。

（三）增值电信业务资质

结合前文分析以及笔者观察，在实务中数字户外广告投放平台公司根据其具体业务模式的不同，涉及不同的互联网信息服务监管。部分情景下数字户外广告投放平台公司实际并未进行“程序化”“线上”投放，在其网站系统仅做业务模式介绍等信息展示，该类业务属于非经营性互联网信息服务，应相应进行互联网信息服务备案。而就实际通过网站系统提供“程序化”“线上”投放的平台公司，其直接购买（Direct Buying）、实时竞价（Real Time Bidding）等交易方式实质上构成在线交易撮合、信息发布等经营性服务，则应当取得对应类别的互联网信息服务增值电信业务经营许可证。举例而言，对于撮合广告主直接对接媒体并完成相关户外广告位库存线上购买，构成《电信业务分类目录》项下“在线数据处理与交易处理业务”的，应取得B21类许可证；而对于将广告位资源整合、包装并以自有品牌、定价向广告主出售以完成直接线上购买的或者涉及其他内容发布业务，构成《电信业务分类目录》项下“信息服务业务”的，则应取得B25类许可证。

然而根据笔者的公开检索和观察，当前数字户外广告市场实践中，取得对应类别增值电信业务经营许可证的平台公司并非多数。笔者分析相关因素主要有两点。一是当前国内程序化数字户外广告投放的发展程度。程序化数字户外广告投放在境外发展领先于境内，目前境内集成多方媒体广告位库存并能广泛面向各行业类别广告主的平台尚属罕见；实践中部分平台公司仅单独对接某一媒体为其提供技术服务、或者采取线上概念展示线下各案协商签订合同并由人工推进完成投放的业务模式，实质上未能达到经营性互联网信息服务的标准。

二是增值电信业务资质的外资监管。外商投资企业从事不同类别的增值电信业务过去一直受到不同程度的限制/禁止监管，这也导致部分外资平台公司在国内的业务不得不进行相应模式变更。不过整体而言，中国对外商投资企业参与增值电信业务的监管趋势为逐步开放。1995年《外商投资产业指导目录》禁止投资，2007年修订后限制投资（外资股比不得超过50%），2015年修订后电子商务外资股比不再受限，2019年《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》扩充国内多方通信、存储转发类、呼叫中心外资股比不再受限。2024年《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》进一步在北京、上海、海南、深圳四地特定区域内取消互联网数据中心（IDC）、内容分发网络（CDN）、互联网接入服务（ISP）、在线数据处理与交易处理，以及信息服务中信息发布平台和递送服务（互联网新闻信息、网络出版、网络视听、互联网文化经营除外）、信息保护和处理服务业务的外资股比限制。上述趋势历程中自贸区外资及港澳服务提供者在个别时点的部分业务较同期全国性一般限制也有突破和差异监管，在此暂不展开。在当前监管趋势下，有运营能力且符合上述类别的外资平台公司应主动进行相关许可证照的申请。

三、程序化数字户外广告投放平台运营合规

（一）广告法合规要点

1. 广告内容审核。如前所述，广告法领域的监管侧重内容监管，广告中禁止使用国家标志、绝对化用语，医疗、药品、医疗器械、农药、兽药和保健食品广告需要由相关部门进行审查。广告经营者在《广告法》下对广告创意的审核主要是“查验有关证明文件，核对广告内容”[4]。实务中部分平台公司可能会误以为自己仅提供平台服务而无需承担内容审核责任，但目前法规中并无因程序化投放而对平台公司的角色进行差异认定的规定。在程序化广告投放中，平台公司至少需要对广告创意进行形式审查，重点关注广告主提供的创意是否存在虚假宣传、是否涉及禁止使用的极限词等。对特定行业的广告创意还应要求广告主提供相关部门审核的批文等证明文件。平台公司还可从技术和成本可行性角度出发，开发智能审核系统+人工复核的方式，对广告创意进行审查。
   
   在实务中，下游媒体、代理服务商通常会约定广告创意违法的责任转移条款，要求上游广告主、代理服务商保证广告创意的合规性。部分平台公司可能会存在一种误解，即可通过向上游合同复制此类条款的“背靠背”安排转移自身责任。诚然广告主一定程度上是广告创意的“最终责任人”，下游广告经营者、广告投放者在经济层面可能通过该类条款安排获得补偿，但在明知或者应知广告虚假仍代理、发布等会产生行政处罚的情境下，该类处罚对广告经营者、广告投放者自身的运营、信誉损害将是难以弥补的。因此程序化数字户外广告投放平台公司务必注意内部广告内容审核机制的建设和执行。
    
2. 广告发布者身份核验及服务流程记录。平台公司作为广告经营者，有责任核验广告主的身份信息，包括营业执照、法定代表人身份证明等文件，确认广告主的主体资格合法有效。在程序化广告投放场景下，由于广告主可能来自不同地区、不同行业，平台可通过线上身份认证系统，严格把控广告主准入，防止不法分子利用平台发布违法违规广告。同时，平台应留存广告主身份信息记录，以备在广告出现问题时追溯责任主体。对广告主的投放指令、广告素材上传时间、投放时间范围、投放地域、目标受众画像等关键信息进行完整记录，既能作为平台内部运营管理的重要依据，也可作为应对监管部门调查或消费者投诉时证明平台合法合规的关键证据。

（二）数据网络安全及个人信息保护要点

1. 信息系统运营。除上文提到的信息安全等级保护测评认证外，程序化数字户外广告投放平台公司还应遵守依照《网络安全法》《信息安全等级保护管理办法》《信息系统安全等级保护基本要求》及其他标准文件等规范，制定内部安全管理制度和操作规程，确定网络安全负责人，落实网络安全保护责任；采取防范计算机病毒和网络攻击、网络侵入等危害网络安全行为的技术措施；采取监测、记录网络运行状态、网络安全事件的技术措施，并按照规定留存相关的网络日志不少于六个月；采取数据分类、重要数据备份和加密等措施；以维护平台系统安全运营。
    
2. 数据收集及个人信息保护。程序化广告投放的一大优势即为通过受众定向、WIFI探针、跨屏监测等技术，实现广告的差异化、精准化投放。该等技术在不同程度上都涉及用户、目标群体个人信息及数据的识别、收集和使用。在互联网广告领域，程序化投放的数据安全和个人信息保护合规问题尤为突出。在户外广告领域，程序化数字户外广告投放平台通常不会直接对用户、目标群体个人的信息、数据进行直接的识别、收集和使用，因此，相关平台公司在日常运营中一般仅需原则上注意对接相关个人信息的场景。若涉及使用第三方提供数据，以不同数据库撞库等方式实现程序化投放目的的，也应在与第三方合作协议中明确约定要求第三方遵守所有适用的数据安全和个人信息保护规则，并就因合作产生的侵权、违法后果，要求第三方进行赔偿。

四、结语

程序化数字户外广告投放平台作为新兴的广告经营者主体，在为广告市场带来创新与活力的同时，也面临着从资质合规到运营过程中的广告法义务履行、增值电信业务资质，再到数据合规与个人信息保护关注等复杂的合规挑战。程序化数字户外广告投放平台公司应高度重视合规建设，积极投入完善合规管理体系，将法律法规要求融入平台的业务流程和技术架构中。

注释：

[1] 《广告法》第2条。

[2] 《信息安全等级保护管理办法》第15条、第18条。

[3] 《信息安全等级保护管理办法》第7条。

[4] 《广告法》第34条。