​2019年11月7日，美国财政部外国资产管制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）公告称，阿波罗航空集团（Apollo Aviation Group）与OFAC达成和解协议，同意就其对《苏丹制裁条例》（Sudanese Sanctions Regulations）的“表面违反”（apparent violations）向OFAC缴纳210,600美元罚款。我国航空业可以从本案中获得做好制裁合规工作的一些启示。

案情介绍

阿波罗航空是一家航空投资管理公司，截至2015年底管理的航空资产约为25亿美元。

2013年7月，阿波罗航空向阿联酋的甲公司出租了2台航空发动机。随后发动机被甲公司转租给具有关联关系的乌克兰乙公司。乙公司将这2台发动机安装在一架飞机上，并将飞机“湿租”（即全机租赁）给苏丹航空公司。苏丹航空公司从2014年11月至2015年2月使用了这2台发动机。2015年3月，2台发动机的租赁结束，阿波罗航空取回了发动机。

2015年5月，阿波罗航空又将第3台发动机出租给甲公司，而甲公司转租给乙公司。乙公司将该发动机安装在一架飞机上，“湿租”给苏丹航空公司，直到2015年9月。

上述交易发生时，苏丹航空公司属于“特别指定国民和被冻结人士”（SDN）名单中的被制裁对象（苏丹航空公司属于《苏丹制裁条例》定义的“苏丹政府”的范围）。[1]

2015年8月，阿波罗航空在审阅第1、2台发动机的记录时发现这两台发动机曾被安装在租赁给苏丹航空的飞机上。经过进一步调查，阿波罗航空公司发现第3台发动机也正被安装在“湿租”给苏丹航空公司的飞机上。阿波罗航空随即要求乙公司从该飞机上移除第3台发动机。

阿波罗航空随后向OFAC自愿披露了上述情况。

OFAC的认定

OFAC认定，阿波罗航空的上述行为涉嫌违反（appear to have violated）《苏丹制裁条例》第538.201节“禁止美国人士进行涉及苏丹政府财产或财产利益的交易”和第538.205节“禁止从美国或者由美国人士向苏丹直接或间接出口或再出口商品、技术或服务”的规定。

OFAC表示，尽管阿波罗航空与甲公司的租赁协议中包含相关条款，要求承租人不得向受美国或者联合国制裁的国家维护、操作、飞行或转移（maintain, operate, fly, or transfer）发动机，但是阿波罗公司未能确保发动机的使用符合OFAC条例。例如，阿波罗公司没有要求承租人和转承租人提供美国法下的出口合规证明（export compliance certificates），也没有定期检查或确认承租人和转承租人在租赁期间是否持续遵守了前述要求遵守美国制裁法规的协议条款。该公司只在租赁结束后才知晓发动机的去向。

本案的法定最高民事罚款额为300万美元，但考虑到阿波罗航空自愿披露了违规行为且该案并非“恶性案件”，OFAC依据《经济制裁执法指南》将基准罚款额确定为360,000美元。在此基础上，OFAC综合考虑从重情节和从轻情节将最终罚款额确定为210,600美元：

从重情节：

-该违反损害了美国制裁项目的宗旨；

-阿波罗航空是一家经验丰富的大型企业；

-尽管甲公司违反了租赁协议中的相关条款，但阿波罗航空未能以监督或其他方式确保出租期间发动机的使用情况。

从轻情节：

-阿波罗航空的工作人员对涉及违规的行为并不知情；

-阿波罗航空在违规交易开始之前的五年内未收到OFAC的罚款通知或者违规认定；

-发现违规后，阿波罗航空采取了一系列补救措施，包括从合规人员和系统等方面加大投入；

-阿波罗航空以清晰、简洁且有条理的方式向OFAC提供了相关信息。

除保证履行特定的OFAC合规承诺，阿波罗航空向OFAC确认其已经停止了违规行为，并且采取以下措施避免类似事件再次发生：

-改进“了解你的客户”筛查程序；

-加强员工培训，包括让员工了解公司的筛查流程；

-开始要求承租人和转承租人提供美国法下的出口合规证明。 

对中国企业的启示

违反美国的经济制裁可能导致严重后果，包括：（1）民事罚款，对每次违规行为的罚款额上限为302584美元或违规交易金额的两倍（以二者中较高者为准）；（2）刑事责任，对于故意违规可处以100万美元以下的罚金和/或20年以下的监禁；（3）被指定为SDN等。中国企业应当高度重视防控美国制裁风险。

本案的处罚对象虽然是美国企业，但对中国企业做好制裁合规也有警示价值。按照美国的制裁法律规定，美国商品、技术和服务是美国一级制裁的“连接点”之一，第三国企业（包括中国企业）将美国商品、技术或服务转出口给受制裁的国家、实体或个人，将面临前述民事罚款、刑事处罚或其他不利后果。

因此，从事航空租赁业务的中国企业（从事船舶租赁等其他租赁业务的企业也类似），如果其出租的航空发动机或者飞机原产于美国或者美国成分达到或超过特定比例（对于伊朗等国而言，该比例为10%），均需采取措施确保租赁物不被受制裁的对象所使用，至少应当：

-在与承租人签订租赁协议之前对承租人进行尽职调查；

-在与承租人签订的租赁协议中加入制裁合规条款，要求承租人对发动机或飞机的使用应遵守美国及其他国家的可适用的制裁法律法规，并约定违约责任；

-要求承租人签署出口管制和经济制裁合规声明；

-要求承租人在将发动机或飞机转租给第三人之前应当获得出租人同意，并对转承租人进行尽职调查；

-要求转承租人也签订出口管制和经济制裁合规声明；

-要求承租人和转承租人定期报告发动机或飞机的使用情况，并在必要时进行实地核查。

实际上，包括航空租赁业在内的航空业是美国制裁执法机构重点关注的行业之一。2019年7月，OFAC曾经专门就民用航空业的制裁合规发布过一份指导意见。[2]虽然该指导意见主要针对的是伊朗，但很大程度上也适用于与其他受美国制裁国家的交易。该指导意见梳理了第三国企业（包括中国企业）不得与伊朗航空业进行的交易类型，包括：

-如果知道或应当知道原产于或者进口自美国的飞机及相关商品、技术或服务将被出口到伊朗，则不得进行该出口；

-如果外国产的飞机（包括旧飞机）中美国成分的价值占比达到10%或以上，则不得出口到伊朗；

-在出租飞机（美国产的飞机或者含有美国成分10%以上的飞机）时应确保该飞机不得被转租给伊朗航空公司；

-向伊朗出口或出租非原产于美国且美国成分占比低于10%的飞机及相关商品、技术或服务的企业，不得使用美国金融系统进行支付或结算；

-不得向受制裁的伊朗航空公司提供“重要支持”。

该指导意见还总结了伊朗航空业为规避制裁而采取的一些欺骗性做法，包括：

-使用位于欧洲、中东等第三地的壳公司或中间人，来掩盖美国产飞机或者美国成分占比达到10%或以上的飞机的真正去向是伊朗；

-向供应商、经销商等宣称美国取消了对伊朗的相关制裁；

-宣称OFAC允许该交易但不能出示OFAC许可文件；

-从第三国（这些第三国拥有发达的飞机维修产业但不具备足够的出口管制和经济制裁执法能力）购买美国产飞机或美国成分占比达到10%或以上的飞机；

-以位于自由贸易区的贸易公司的名义下订单采购美国产的飞机零部件等。

从更一般的意义上讲，为了防控美国制裁风险，相关企业应当按照《OFAC制裁合规承诺框架》[3]的要求，从管理层承诺、风险评估、内部控制、测试和审计以及培训等五个方面建立制裁合规体系。建立并实施有效的制裁合规体系，不仅可以防范违规情况的发生，而且在违规发生的情况下可以获得减轻处罚。[4]

注释：

[1] 2017年10月，OFAC将苏丹航空公司移出了SDN名单。

[2] Iran-Related Civil Aviation Industry Advisory，见美国财政部网站: 

https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/20190723_iran_advisory_aviation.pdf。

[3] 全文见美国财政部网站：

https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/framework_ofac_cc.pdf。本所已经将该文件全文翻译为中文，如有需要，请与我们联系。

[4] OFAC《经济制裁执法指南》的一般考虑因素E项（制裁合规计划）和F项（补救方式）对此有明文规定。