一、澄清临时管制的后续措施

临时管制措施是指对于出口管制清单以外的货物、技术和服务可以实施的管制措施。二审稿明确了：（１）临时管制措施应予公告；以及（2）临时管制实施期限届满的后果，包括取消临时管制、延长临时管制或者转入出口管制清单。

二、许可便利措施与企业内部合规审查制度

二审稿不再强制企业“建立出口管制内部合规审查制度”，而仅作为获得相应许可便利措施的必要条件，该修改与笔者先前所提的建议相吻合。

该条明确规定了通用许可等许可便利措施。根据《两用物项和技术出口通用许可管理办法》，通用许可，意味着企业将无需逐次申请出口许可，可以节省企业成本，便利企业的出口经营。

三、管控清单制裁仅限于管控物项

根据二审稿，出口经营者需要提交出口管制物项的最终用户和最终用途信息和承诺文件，主管机关将主动对于最终用户和最终用途进行评估和核查。

但是，对于因违反出口管制法而被列入管控名单的境外进口商和境外最终用户，二审稿以更明确的语言，将禁止、限制交易或者中止出口等措施，局限于出口管控物项。出口经营者仍可以就非管制物项与管控名单内的实体发生经济往来。尽管限于管控物项交易的管控，与美国出口管制看似类同,但是，由于美国出口管制项下的出口管控物项（items subject to EAR）基本上涵盖了所有美国产品，中国的管控物项基本上限于管控物项清单，因此，仍有大量的管控物项清单外的产品交易，不受中国管控清单措施的影响，出口管制对于在华企业的出口业务的冲击力得以减小。

四、管制货物鉴别、出口管制调查与处罚权限

二审稿保留海关在怀疑出口货物可能属于出口管制货物的情况下，向出口货物发货人的质疑权力，但是，海关不再有权做出质疑结论，海关似乎仍需根据出口管制主管机关的鉴别结论处理被海关质疑的出口货物。如此理解，则与我们之前的建议相符。但是，二审稿第十九条规定的内容，并没有明确在海关提出质疑的情况下，是否仍有待于出口管制主管机关的鉴别结论。

鉴于该鉴别的意义，在于确定出口货物是否属于出口管制货物，笔者因而建议第十九条增加如下内容：“在海关提出质疑的情况下，出口货物发货人有义务向出口管制主管机关申请鉴别出口货物，并将鉴别结论告知海关，海关将该鉴别结论作为该货物是否属于出口管制货物的证据。”

对于海关主动向出口管制主管机关提出鉴别的情况，似也应将鉴别结论作为该货物是否属于出口管制货物的证据，二审稿第十九条的内容也应予调整。

二审稿第十九条第二款有关“依法处置“的措辞，由于没有宾语，故含义不明，同时也无必要，可以考虑予以删除。

二审稿明确了国家出口管制管理部门对于出口管制事项的调查和处罚权。我们认为，对于进入出口申报程序的货物，海关亦可以根据《出口管制法》（注意不是《海关法》）进行调查和处罚。鉴于海关与出口货物的监管关系，可以预见，出口管制法出台后，海关有关出口管制调查与处罚的案件将大幅上升。

五、“提供出口管制相关信息”的管控问题

二审稿第三十二条第二款是新增的内容，比较惊悚。该款规定，“中华人民共和国境内的组织和个人向境外提供出口管制相关信息，应依法进行。其中“出口管制相关信息”的范围，太过宽泛；“依法进行”，没法就不能进行，对于出口经营企业如此要求，不具有合理性，也难以执行。根据这一规定，所有出口管制相关信息，必须有法律授权，否则不得向境外披露，这是基于什么考虑呢？跨国企业内部交流，或者律师向境外企业宣讲中国出口管制，将因与出口管制有关而谈虎色变或者噤若寒蝉。这可能不是立法者的本意罢？

笔者建议，该款应仅限于“构成出口管制物项的信息”，方为妥当。

对于危害国家安全的信息禁止“出境”的规定，是否可行，仍需商榷。根据这一规定，国家禁止信息出境的原因在于避免危害国家安全，而不是由于有关信息属于出口管控物项。但是企业和个人谁有能力认定、评估什么信息一旦“跨境”，就危害国家安全呢？如果属于国家机密信息，禁止向境外提供，可以理解。但是，如果有关信息不是国家机密，鉴于国家安全概念相当含混并且具有相对性（具体规定参见下文），企业和个人并没有能力遵守这一禁止性规定，那么这样规定的意义何在？是否所有企业、个人对外提供信息均需要向出口管制主管部门申请国家安全审查？笔者认为，在国家安全、保密法律之外，在出口管制法项下要求企业、个人每天考虑对外提供信息的国家安全问题，不切实际，与国家的全球化战略也很不协调，应考虑删除有关条款。笔者认为，国家安全是很宏观的问题，只有国家、政府方能把握。企业和个人可以遵守出口管制主管机关为保障国家安全而采取的具体措施，但是将危害国家安全的判断交由企业和个人决定，极不合适。

六、境外主体承担违法责任，不可靠实体清单成形

一审稿对于境外主体违反最终用途和最终用户承诺，规定了列入管控清单的制裁措施，但是没有直接规定针对境外主体的其他处罚后果。二审稿第四十四条则规定，“中华人民共和国境外的组织和个人，违反本法有关出口管制管理规定，妨碍防扩散等国际义务的履行，危害中华人民共和国国家安全和利益的，依法处理并追究其法律责任。”

在该规定中“依法处理并追究其法律责任”，指的是什么法律，并没有明确。笔者建议将“依法处理”改成“比照本法有关出口经营者的规定予以处理”似更为妥当，因为该法有关法律责任的规定大多针对的是出口经营者，境外主体只能比照适用。这样修改，境外主体也得以了解其法律责任的具体范围。

二审稿明确了境外主体在以下三个方面将被追究法律责任：

1.  违反出口管制管理规定。“管理规定”含义模糊，建议改为“违反出口管制法以及相关强制性管理规定”。

2.  妨碍防扩散等国际义务的履行。该规定含义既不明确，也不妥当。何谓“妨碍防扩散等国际义务的履行”？谁的国际义务？中国政府？外国政府？抑或境外主体本身？为什么将违反国家的国际性义务直接规定为国内法上的处罚依据？笔者建议，删除该项内容。如果认为境外企业和个人不得妨碍防扩散等“国际义务”，则需要由出口管制法本身加以明确具体界定，从而该国际义务转化为国内法义务，然后根据国内法处理、追究责任。这样，方合乎立法逻辑。

3.  危害国际安全和利益。这已经超出了出口物项管制的范围。笔者重申，就企业而言，什么信息可能危害国家安全，难以判断。《国家安全法》第二条规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。由此得知，国家安全包括政治、主权、经济、社会以及其他重大利益，其内容宽泛。这一国家安全的概念，只有全面掌握上述方面的宏观信息的政府当局方可能判断某项行为是否符合国家安全。要求外国企业判断如此宏观、宽泛的安全问题，其可行性令人不免产生疑问。就《国家安全法》中“国家安全”的涵义而论，需要判断国家安全“相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”，什么是“相对处于”？什么是“持续安全状态能力”？这些让境外企业进行自行预判，不切实际，企业也无法据以合规内控，境外企业也难于控制引燃该风险的几率，在华出口企业因为境外客户的言行而中招的几率很大，一旦中招，境外客户落入管控名单，境内出口企业的交易机会将化为乌有。笔者认为，就国家安全问题，国家需要公布清单式的合规指引，否则意味着企业的法律风险太大，而影响跨国企业在华投注的决策。

二审稿第第十八条将可能危害国家安全的境外进口商和最终用户，列入管控名单，也存在同样的问题。该管控名单实质上相当于之前商务部所称的不可靠实体清单，这是因为，列入该管控清单的原因已经不限于针对违反出口物项的管制，而且包括可能危害国家安全的情况。这与美国商务部将外国企业列入实体清单的依据，即可能危害美国国家安全和外交利益，如出一辙。同时，列入管控清单的企业，不仅就管控物项无法与在华出口经营者交易，同时一旦实际危害国际安全和利益的，还有违法责任风险。这可能比美式“实体清单”更为严厉。

七、视同出口

二审稿第二条保留了视同出口的规定，对于中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，视同出口并予以出口管制。这一规定，将给不同国籍主体间就受控物项等方面的技术合作，造成一定的困难。跨国公司在华研发活动或者中国公司的国际研发活动，会出现不予许可的不确定风险。

我们之前建议立法者需要考虑适当的例外安排，例如对于在华研发中心活动给予自动通用许可待遇，但是属于禁止出口清单内的技术除外。在本次二审稿第十四条已经将“通用许可”作为许可便利措施，是个积极的信号。

八、最终用户和最终用途

我们在对于一审稿的评论中提到，一审稿对于出口经营者以及进口商就最终用户和最终用途问题上承担什么责任，语焉未详。二审稿此次澄清了该问题，对于出口经营者、进口商和最终用户有着不同的管理要求：

1)   特定情况下将进口商或者最终用户列入管控名单；

2)   对于列入管控名单的进口商和最终用户，可以采取禁止、限制有关管制物项交易，责令中止有关管制物项出口等必要的措施；

3)   出口经营者不得违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行管控物项交易。

九、相关违法行为

之前我们建议一审稿第三十六条第一款中“涂改”之前，应该加上“或者”二字；第二款中的“买卖”的违法行为，似应属于第一款的范围。二审稿对此做了相应调整。

十、若干出口管制合规建议

鉴于出口管制法很可能在2020年内出台，对于境内外违反该法的企业均有严厉的处罚规定；此外，我们预测，中国出口管制清单项目可能不会有太大的改动。因此，境内外企业宜尽早采取针对中国出口管制法的合规措施，以避免被新法制裁的严重后果。对此，我们建议如下：

（一）境内企业的出口管制合规措施

1.  出口管制合规体检

出口经营者应仔细审查企业出口货物是否为管控物项，必须同时需要筛查审查出口货物的海关税号归类以及商品描述是否落入出口管制清单中，尤其需要关注是否存在税号错误因而逃避了海关对于出口管制物项的监管。根据本法，需注意区分以下三类物项：

（1）出口管制清单所列物项

（2）临时管制物项

（3）出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，且出口经营者知道或者应当知道,或者得到国家出口管制管理部门通知相关货物、技术和服务可能存在以下风险的；(一)危害国家安全；(二)被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；或者(三)被用于恐怖主义目的。

以上三类物项的出口均需要向国家出口管制管理部门申请许可。

2.  建立针对进口商和最终用户的内控管理与尽职调查机制

出口经营者不得违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行管控物项出口交易。

出口经营者、进口商发现最终用户或者最终用途有可能改变的,应当按照规定立即报告国家出口管制管理部门。

3.  建立跨境信息提供内控机制

境内企业需注意勿违法向境外组织和个人提供属于出口管制物项的信息,需要准备对于可能危害国家安全的信息清单,加以内控。

（二）境外企业的合规措施

1.  管制物项

进口商和最终用户需确保货物符合出口许可的要求和限制，否则，则可能被列入管控名单。

2.  谨慎处理与中国国家安全相关的事项

鉴于国家安全的定义相当宽泛，境外企业需要注意不要触及有关中国国家主权、领土完整、民族团结、政党政治等有关敏感点，否则可能被认定为可能或者实际危害国家安全与利益，被列入管控清单甚至将被行政或者刑事处罚。