一、对支付机构按照 “先证后照” 实行监管

所谓“非银行支付机构”，按照《征求意见稿》第二条的规定，是指在境内依法设立并取得支付业务许可证，从事储值账户运营及/或支付交易处理两大类型支付业务的有限责任公司或者股份有限公司。

非银行支付机构的核心监管要求是需要取得“支付业务许可证”进行持牌经营。根据《征求意见稿》第20条，申请人应当在收到支付业务许可证之日起1个月内，向市场监督管理部门办理登记手续，领取营业执照。也就是说，只有先取得支付许可证，才能凭此办理工商登记领取营业执照。由此，非银行支付机构需凭行业主管部门的支付许可证方可办理工商登记领取营业执照。

而且，类似于金融机构的通常监管模式，《征求意见稿》对于支付许可证的申领也设置了一个前置的“筹建”审批环节。在行业主管机关颁发支付业务许可证之前，申请人需要先取得筹建批复；经过6个月的“筹建”后，筹建期满由拟设立非银行支付机构住所地中国人民银行分支机构进行验收合格后，申请人方可申请开业。

二、非银行支付机构的名称必须标明“支付”

根据《征求意见稿》第7条，设立非银行支付机构，应当经中国人民银行批准，并在名称中标明“支付”字样。

就目前非银行支付机构的现状来看，一方面，根据央行公布的行业内已取得《支付业务许可证》的机构，其名称各式各样，比如存在使用“网络结算科技”“网络科技”“科技”“电子商务”等字样。另一方面，目前部分机构名称中虽含有“支付”字样但实际并未从事支付服务业务。前述种种均可能造成公众误解，也不利于主管部门的统一管理。

而《征求意见稿》拟要求非银行支付机构的名称中需要有“支付”字样；并同时拟要求，未经央行批准，任何单位和个人不得从事或者变相从事支付业务，不从事支付业务的，任何单位不得在单位名称中使用“支付”字样。由此，类似于监管机构将“基金”或“基金管理”归类为基金行业的专属名称，《征求意见稿》同样拟将“支付”俩字定性为取得支付许可证的相关主体的专属企业名称用词，未取得许可的在企业名称中不得使用该等字样，以免给公众造成混淆误导。

实际上，2021年最新执行的《企业名称登记管理规定》（国务院令第734号，自2021年3月1日起施行）也有类似的原则性规定，其规定了企业名称不得有的特定情形，其中就包括“可能使公众受骗或者产生误解”以及“法律、行政法规以及国家规定禁止的其他情形”。就非银行支付机构的命名而言，在《征求意见稿》正式颁布实施后，市场监督管理部门也可能会出台配套规则，明确限制企业在名称登记中使用“支付”字样，除非凭已前置取得的《支付业务许可证》才能够在企业名称中相应使用“支付”字样。

值得注意的是，该要求并非实行“新老划断”，而是给予一定的过渡期进行规范调整。因此，在《征求意见稿》颁布实施后，我们理解，实践中相应需要结合新规进行调整的主要有三项：

（1）存量非银行支付机构的名称不符合要求的，应于《征求意见稿》要求的一年整改期限内落实并完成名称整改，且其名称中应含有“支付”字样；

（2）新申请《支付业务许可证》的机构应按照“先证后照”的原则，申请办理《支付业务许可证》，并在收到《支付业务许可证》之日起1个月内，向市场监督管理部门办理登记手续，领取营业执照；

（3）全国范围内相关机构名称中含有“支付”二字，但实际并非从事支付服务的机构，很可能需要改名，除非其取得支付业务许可证。否则，如未按规定在名称中使用“支付”字样的，将面临央行及其分支机构的处罚风险。

三、按照业务实质，重新划分业务类型为“储值账户运营”与“支付交易处理”

在原《管理办法》框架下，支付服务被分为网络支付、预付卡的发行与受理以及银行卡收单等三类。这种列举式的支付分类方式往往难以穷尽且易落后于经济与科技的发展应用场景。此次《征求意见稿》采用功能监管的思路，将支付业务划分为储值账户运营及支付交易处理两大类型业务，不再列举具体的应用场景。由此解决了业务定义难以跟上实践中业务创新的尴尬，特别是考虑到现今大数据、人工智能等技术广泛得以应用的支付市场以及近些年来B、C两端支付专业化分工趋势。

对于上述调整，央行在《<非银行支付机构条例（征求意见稿）>起草说明》中表示，遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则，按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即，按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类。根据《征求意见稿》第2条，两大类型业务界定如下：

根据上述定义，区分储值账户运营和支付交易处理这两类业务的关键是看是否开立支付账户或者提供预付价值。我们理解，监管重点在于非银行支付机构在客观层面实质上为B端或C端支付市场提供了怎样的服务，以及如何将非银行支付机构具体提供的服务，比如《管理办法》项下被界定为网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单等类型的业务根据未来出台的新规中的业务类型相应予以准确判断并归类，这一定程度上也依赖于央行另行规定的具体分类方式和准入要求。

站在IPO实践的角度，以沪深交易所为例，其对于发行人的业务情况及所需资质情况、发行人报告期内从事相关业务是否已取得法律法规规定的业务资质等高频的反馈问题，相关中介机构准备答复时需要结合发行人的业务行为是否属于业务法规中规定的具体业务类型，从而论证发行人是否需要取得相关业务资质。因此，我们理解，支付业务的法规层面对于支付业务具体分类方式是否明确详尽，以及对支付业务的具体业务行为的界定是否具体，无论是对于支付服务机构本身在业务经营过程中能否做到有据可依，从而避免界定上的模糊不清，还是对于比如IPO实践中相关服务机构对发行人的业务属性进行判断时是否有据可依，都具有实际意义。

另外，值得注意的是，根据中国人民银行公告[2016]第17号^[1]，央行第一批发放的27张支付牌照的第二次续展工作已经展开。我们理解，支付业务整体分类的改变或将影响到支付牌照续期问题。如《征求意见稿》中的该等规定出台后，意味着对支付业务的原有分类作出改变，这就关系到首批非银行支付机构到续展期限后是否要按照最新规定分类来续期。如需，该两大类最新规定的业务是否会再行细分业务小类，亦或会否出现同一张支付牌照上可以同时涵盖这两大类业务等，都有待央行另行制定的配套规范予以明确。

四、提高支付市场的准入条件，贯彻穿透式监管

纵观《征求意见稿》第二章“设立、变更与终止”，央行对于申请条件、资本实力要求均明确了准入门槛。同时，通过正面清单加负面清单方式，明确成为支付机构股东、实际控制人和最终受益人、高管人员的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人、高管人员的监管。整体而言，对比原《管理办法》，新规在市场准入条件方面更为严格，主要体现如下几方面：

1. 不再按全国范围或按地区来区分注册资本要求，注册资本均明确为1亿元人民币

《管理办法》规定申请人拟在全国范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为1亿元人民币；拟在省（自治区、直辖市）范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为3千万元人民币。而《征求意见稿》第9条规定，非银行支付机构的注册资本最低限额为1亿元人民币，且应为实缴资本；并且规定，非银行支付机构的股东应当以其自有资金出资，不得以委托资金、债务资金等非自有资金出资。如本条最终落地实施，无疑不少中小型支付机构面临挑战。另外，前述1亿元注册资本仅是最低要求，央行还将根据审慎监管原则分别确定从事储值账户运营业务和支付交易处理业务的非银行支付机构的注册资本最低限额，以及注册资本与业务规模的比例要求。这意味着央行可能针对这两类不同的业务在最低限额1亿元的基础上实行更高的注册资本要求。

目前已取得支付许可的一些小型支付机构，有的注册资本为3000万元，距离1亿元的实缴资本门槛尚存在很大差距。这意味着新规落地后，该等小型支付机构在过渡期内将需要增资扩股以保证注册资本符合监管要求。同时，对于注册资本卡到1亿红线的支付机构而言，也可能面临央行对于不同业务类型实行不同注册资本最低限额的要求而可能同样需要调整注册资本。

同时，《征求意见稿》中明确非银行支付机构的股东应当以其自有资金出资，不得以委托资金、债务资金等非自有资金出资的要求。对此，实践中如何核查非银行支付机构的股东出资来源，比如，常见的书面承诺函、股东方的出资能力证明（包括资产所有权证明及该资产的合法来源证明）等。我们理解，结合相关证明材料，核查财产证明真实性、除贷后净值、资产来源及合法性，以保证股东方资金来源自有、合法、可追溯，皆为实务中需关注的问题。

2. 通过正面清单加负面清单方式，明确成为支付机构股东、实际控制人和最终受益人、高管人员的各自对应条件及禁止情形

《征求意见稿》通过正面清单加负面清单方式，明确成为非银行支付机构股东、实际控制人和最终受益人、高管人员的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人、高管人员的监管。

为清晰起见，本文结合《征求意见稿》的相关规定，以表格形式列示如下：

（1）正面清单

值得注意的是，其中对主要股东、控股股东和实际控制人的条件中还提到，同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，且同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。如本条最终落地实施，意味着在同一控制情形下，已经拥有支付牌照的，按照新规，后续将无法再收购支付牌照。也即，“一人”名下只能有一张支付牌照。不过对于目前支付市场上持有两张及以上支付牌照的主体，这类存量情况如何处理《征求意见稿》中暂无相关表述。

《征求意见稿》中区分非主要股东、主要股东、控股股东和实际控制人、最终受益人以及高管人员，并分别针对该等主体规定不同的准入条件，填补了《管理办法》的空白。具体准入条件方面对比《管理办法》主要不同之处包括但不限于如下：

①主要出资人的盈利要求方面，《征求意见稿》删去了《管理办法》中对于主要出资人连续盈利2年以上的规定，相应调整为“较好发展前景的主营业务、稳定的盈利来源以及可持续发展能力”；

②设立条件方面，在《管理办法》要求的具有反洗钱措施的基础上增加了“反恐怖融资措施”；

③高管资格方面，《征求意见稿》删去了《管理办法》中“有5名以上熟悉支付业务的高级管理人员”的高管人数要求，新增了拟任董事、监事和高级管理人员符合新规第十四条规定的任职条件，对于非银行支付机构管理层提出了更高要求；

④征信方面，对于非主要股东、主要股东、控股股东和实际控制人以及高管人员的征信要求方面也更为严格；

⑤业务要求方面，要求非银行支付机构有明确的业务发展方向和可行的业务发展规划。

（2）负面清单

上述负面清单中，列出了控股股东和实际控制人的禁止行为，包括成为非银行支付机构的控股股东、实际控制人之日起，3年内转让所持有的非银行支付机构股份，以及《征求意见稿》第三章“支付业务规则”中明确规定非银行支付机构不得直接或者变相转让、出租、出借支付业务许可证。这一规定有利于防范支付牌照投机炒作的风险，使支付业务回归本源。

五、首提支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准

《征求意见稿》发布后引发市场强烈反响的，当属反垄断监管。新规明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，超过一定市场份额将触发反垄断调查，以维护公平竞争的市场秩序。

1. 预警措施

根据《征求意见稿》第五十五条，非银行支付机构有下列情形之一的，央行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

2. 市场支配地位认定标准

根据《征求意见稿》第五十六条，有下列情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位：一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

3. 监管措施

根据《征求意见稿》第五十七条，非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

4. 简评

这是监管层面第一次出现对于支付市场垄断的界定，以及明确的预警机制、审查标准和具体监管措施。我们理解，一方面，央行提出反垄断，实际上是秉着希望在支付行业整体稳定的前提下，拓展市场公平竞争的新空间，尤其是对于中小型支付机构而言。正如《中国支付清算发展报告（2020）》发布暨研讨会上，中国支付清算协会副秘书长马国光分析所言，中小支付机构受制于自身规模和市场结构，公平参与市场的机会和能力不足，生存空间日趋狭窄，盈利困难，而且转型发展难度大。央行在本次《征求意见稿》中提出的支付市场反垄断犹如一把双刃剑，既对目前行业内头部机构起到一定的警示作用，又为中小支付机构提供平等参与机会，营造市场公平竞争环境，让支付行业回归支付服务本身。

另一方面，回归《征求意见稿》中上述关于反垄断的界定，首先，从《征求意见稿》本身来看，区分“预警”和“市场支配地位”的关键在于：（1）是构成“在非银行支付服务市场的市场份额”还是“在全国电子支付市场的市场份额”；（2）相应市场份额的具体比例。其次，被认定存在市场支配地位是否一定触发反垄断审查？我们理解，尽管被认定存在市场支配地位也并不一定必然触发相关监管措施，因其中设置了前提，即：非银行支付机构利用其市场支配地位进行了严重影响支付市场健康发展的行为。不过对于何为“严重影响支付市场健康发展的行为”，仍有待央行进一步明晰。再次，对于市场份额是否结合新规重塑的业务类型，即是否将储值账户运营业务和支付交易处理业务作为两个独立模块分别计算市场份额，目前《征求意见稿》尚未明确。

六、其他方面的监管要求及影响

除上述外，《征求意见稿》在其他监管要求方面，同样值得关注的内容至少包括以下：

1. 重申非银行支付机构设立分公司、建立健全风险管理和内部控制制度、支付业务的收费项目和收费标准的备案要求，新增开展创新业务、重大事项变更、设立支付信息服务机构、非银行支付机构股权质押^[8]的备案要求，且规定了相应的罚则。

2. 新增变更董事、监事或者高级管理人员应按规定报中国人民银行或其分支机构批准。

3. 明确非银行支付机构对于用户信息收集、使用与处理的流程与边界要求，要求非银行支付机构与其关联公司在共享用户信息时，应当确保依法合规、风险可控，并经用户明示同意，防止用户信息被不当使用。同时明确，非银行支付机构向境外提供境内用户信息的，应当符合法律、行政法规、部门规章以及中国人民银行的规定，并经用户明示同意

4. 设定备付金规模控制要求，明确非银行支付机构净资产与备付金日均余额的比例应当符合中国人民银行的规定。

5. 明确非银行支付机构不得直接或变相开展清算业务。支付机构发起的跨机构支付业务，应通过具有相应合法资质的清算机构处理，确保资金和信息安全、透明。

结语

《征求意见稿》是继《管理办法》发布10年有余之后，又一个重塑支付行业规则的重要文件。它结合了最新的支付市场现状、整合已有的监管文件而制定，从业务类型、申请条件、股东资质、高管资格、支付业务规则、市场支配地位认定、备付金管理、分类评级、风控手段等诸多方面，提出对非银行支付机构全面、详实的监管要求。同时，对于部分尚待进一步明晰或细化的问题，如储值账户运营和支付交易处理这两类业务的具体分类及准入要求、 “一人”名下持有两张及以上支付牌照的存量机构该如何处理、反垄断审查中何为“严重影响支付市场健康发展的行为”等问题，我们期待央行发布新规最终稿或制定并落地相关配套规则对相关问题予以进一步界定。

按照规定，《征求意见稿》设置了一年的过渡期，逾期仍不符合规定条件的，由央行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，央行将吊销其支付业务许可证。

注释：

[1] 网址链接为：http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3119036/index.html

[2] 根据《征求意见稿》，非主要股东是指持有非银行支付机构股权不足10%且对非银行支付机构经营无重大影响的股东。

[3] 根据《征求意见稿》，主要股东，是指持有或者控制非银行支付机构股份总额10%以上股权或者表决权，或者持有股份总额不足10%，但对非银行支付机构经营管理有重大影响的股东。

[4] 根据《征求意见稿》，控股股东是指其出资额占非银行支付机构资本总额50%以上或者其持有的股份占非银行支付机构股本总额50%以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足50%，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会产生重大影响的股东。

[5] 根据《征求意见稿》，实际控制人，是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配非银行支付机构行为的人。

[6] 根据《征求意见稿》，高管人员还应取得央行核准的任职资格。

[7] 根据《征求意见稿》，最终受益人是指实际享有非银行支付机构直接或者间接股权收益的人。

[8] 《征求意见稿》还明确，质押的股权不得超过该股东所持有非银行支付机构股权总数的50%。