“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。行政法规另有规定的，从其规定。”这是行政处罚法里程碑式的变革，其意义有二：其一，过错责任制度将成为行政处罚的通行原则，无过错，则不予行政处罚，但是当事人负有无过错的举证责任。如何举证？唯有事先采取合规措施，因此企业管理层的合规压力增大；其二，将激起企业更大的合规动力。鉴于被行政处罚不仅可能后果严重，并且将成为公开信息，容易授人以柄，落人口实，因而就市场竞争而言，合规将成为企业的一种核心竞争力。
新《行政处罚法》于2021年1月22日公布，并将于2021年7月15日起施行。新《行政处罚法》究竟发出了哪些强烈的信号？本文在此评述如下：
一、企业面临的行政处罚风险加大
（一）新冠疫情与“依法快速、从重处罚”
新《行政处罚法》第四十九条新增行政机关在应对突发事件过程中，有权依法快速、从重处罚违反突发事件应对措施的行为。这显然是针对当下的新冠肺炎疫情以及今后类似性质的突发情况。这要求企业和个人对于新冠疫情仍应保持警醒的状态，否则可能被“依法快速”处罚。“快速”的含义，尚待澄清。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第四十九条 发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。 |
无相关规定 |
（二）所增设的一些行政处罚直捣企业命门
新《行政处罚法》五种行政处罚措施，包括通报批评；降低资质等级；限制开展生产经营活动；限制从业；责令关闭。
如果企业受到“限制开展生产经营活动”或者“责令关闭”的处罚，企业的经营活动将难以或者无法正常开展，企业将遭受毁灭性打击。
虽然上述措施散见于个别的执法领域，但是新《行政处罚法》新增这些措施，意味着所有行政执法机关均可以依法使用这些“核子武器”；即使尚未使用，企业也面临利剑高悬的惊悚局面。与其违规战战兢兢，不如合规如履薄冰。
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新行政处罚法 （2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第九条 行政处罚的种类： (一) 警告、通报批评； (二) 罚款、没收违法所得、没收非法财物； (三) 暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件； (四) 限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业 (五) 行政拘留； (六) 法律、行政法规规定的其他行政处罚。 |
第八条 行政处罚的种类: （一） 警告； （二） 罚款； （三） 没收违法所得、没收非法财物； （四） 责令停产停业； （五） 暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照； （六） 行政拘留； （七） 法律、行政法规规定的其他行政处罚。 |
（三）重点领域追责年限延长
针对公民生命健康安全、金融安全并造成危害结果的违法行为，不再限于两年的追责期限，新《行政处罚法》将之延长至五年。
在涉及公民生命健康安全方面，涉及生命健康商品的违反检验检疫的行为、涉及公民生命健康安全的违反食品安全的行为、以及违反安全生产或者损害生态环境的违法行为，一旦产生环境污染、生产事故或食品安全事件等后果，无论结果是否严重，均纳入五年追责范畴，以打消不合规企业的侥幸心理。
企业必须相应地加强这些方面的预先合规措施，重点防控上述风险。
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新行政处罚法 （2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第三十六条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年，法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 |
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 |
（四）企业对于地方性法规的合规负担加重
新《行政处罚法》第十二条第三款新规定地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。这意味着企业的评估经营风险，需要评估全国各地的经营风险，并采取相应的合规措施。
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新行政处罚法 （2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第十二条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。 法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。 法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。 |
第十一条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚； 法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。 |
（五）没收违法所得成为常态
旧行政处罚法将“没收违法所得”列为行政处罚种类的一种，但并没有强制规定没收违法所得，而新《行政处罚法》没收违法所得的规定将使这一做法成为行政机关的处罚常态，违法利益将予以没收。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第二十八条 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。 当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。 |
无相关规定 |
（六）行政处罚公示制度化
新《行政处罚法》规定了具有一定社会影响力的行政处罚决定、行政处罚裁量基准以及已公开的处罚案例的变更、撤销等理由三类事项，应当向社会公开。公示行政处罚，具有示众的意味，不合规的企业将产生重大的商誉损失，并在市场竞争中处于不利地位。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第五条 行政处罚遵循公正、公开的原则。 …… 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
第三十四条 行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。
第三十九条 行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。
第四十八条 具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。 公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。 |
第四条 行政处罚遵循公正、公开的原则。 …… 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。 |
（七）行政处罚立案不再困难
新《行政处罚法》第五十四条增加一项规定，要求行政机关应当及时立案所有符合立案标准的案件。这一条款新增行政机关立案的法律义务，将可能导致今后的行政举报与行政处罚案件数量大大增加。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第五十四条 …… 符合立案标准的，行政机关应当及时立案。 |
无相应规定 |
二、企业对于违规行为的自我补救路径
（一）主动披露制度，争取从轻、减轻处罚
对于从轻、减轻的情节，新《行政处罚法》增加了主动披露制度，即第三十二条第一款第（三）项所规定的“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的”的情况，因此，主动披露制度将成为行政处罚有关从轻、减轻情节的重要制度之一。从此企业除了在海关法方面的违规行为可以主动披露外，其他行政违规行为亦可以主动披露，争取从轻、减轻的情节。
（二）情节轻微，争取不予处罚
对于不予处罚的情节，新《行政处罚法》增加规定初次违法且危害后果轻微并及时改正的，不予处罚但应进行教育。这意味着如果企业发现及时发现违法，及时改正并主动披露，可以争取不予处罚。
三、事先合规，成为企业自我救赎的途径
新《行政处罚法》将企业的过错责任作为行政处罚的基本制度，只是企业需要证明没有过错，法律、行政法规另有规定的，从其规定。这是行政处罚法里程碑式的变革，其意义有二：其一，过错责任制度将成为行政处罚的通行原则，但是当事人负有无过错的举证责任。如何举证？唯有事先采取合规措施；其二，将激起企业更大的合规动力。
但是何谓“在法律、行政法规另有规定，从其规定”？至少，判断是否“另有规定”，需要看有关规定是否明确含有“无论是否存在过错均应行政处罚”的内容。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第三十二条 当事人有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处罚: (一) 主动消除或者减轻违法行为危害后果的； (二) 受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的； (三) 主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的； (四) 配合行政机关查处违法行为有立功表现的； (五) 法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻处罚的。
第三十三条 违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。 当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。 对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。 |
第二十七条 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚: （一） 主动消除或者减轻违法行为危害后果的； （二） 受他人胁迫有违法行为的； （三） 配合行政机关查处违法行为有立功表现的； （四） 其他依法从轻或者减轻行政处罚的。 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。 |
四、企业的抗辩机会
（一）增加了行政处罚的定义
该行政处罚定义的范围较大，包括依法减损企业权益或者增加企业义务的惩戒措施，因此比较容易将行政机关的行为纳入行政处罚范畴。其意义在于：如果行政机关的具体行政行为落入该定义，企业作为行政相对人就可以根据行政处罚法以及其他行政法律，寻求法律救济。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第二条 行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。 |
未明确定义 |
（二）法制审核制度化
新《行政处罚法》明确了进行法制审核并通过是进行重大行政处罚的先决条件。重大行政处罚包括涉及当事人或者第三人的重大利益并经过听证程序的处罚措施。这一修订意味着中国行政执法将会发生重大变化，将更加注重依法行政。行政处罚处理过程的证据和法律依据问题将成为行政处罚案件的焦点。行政机关的处罚决定是否经过法制审查程序可能成为企业在行政处罚案件中的抗辩理由。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第五十八条 有下列情形之一，在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定： (一) 涉及重大公共利益的； (二) 直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的； (三) 案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的； (四) 法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。 …… |
第三十八条 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。 |
（三）听证程序适用范围扩大
鉴于行政处罚措施的增加，原来三种可听证情况扩大为六种，申请听证的期限由原来的三日延长为五日。
同时，新《行政处罚法》要求行政机关在听证结束后，根据听证笔录作出决定。该规定在修订草案中表述为“……结合听证笔录……作出决定”。“结合”到“根据”的变化体现出听证程序逐渐成为最终行政处罚的决定性因素，因此，企业应当对这一程序予以重视。
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新行政处罚法 （2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第六十三条 行政机关拟作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的，行政机关应当组织听证： (一) 较大数额罚款； (二) 没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物； (三) 降低资质等级、吊销许可证件； (四) 责令停产停业、责令关闭、 限制从业； (五) 其他较重的行政处罚 (六) 法律、法规和规章规定的其他情形。 当事人不承担行政机关组织听证的费用。
第六十四条 听证应当依照以下程序组织： （一） 当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出； ……
第六十五条 听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。 |
第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。 听证依照以下程序组织: （一） 当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； （二） 行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点； （三） 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行； （四） 听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避； （五） 当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； （六） 举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证； （七） 听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。 |
（四）行政处罚决定因重大程序性违法而无效
在现行《行政处罚法》和新《行政处罚法》中均有未依照法定程序作出的行政处罚应认定为无效的规定，企业可以继续在行政程序中利用这一规定为自己抗辩。只是，新《行政处罚法》缩小了《行政处罚法》中行政处罚无效的范围，只有重大且明显违法的情况才能够认定无效，而所增加的“实施主体不具有行政主体资格的”这一行政处罚无效的情况，看似增加，实际本来就属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。可以预见，因违反法定程序而被认定为无效的行政处罚决定将会减少。
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新行政处罚法 （2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第三十八条 行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。 违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。 |
第三条第二款 没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。 |
五、对于行政权力的约束性规定
（一）明确地方综合执法权
新《行政处罚法》所明确的地方集中行政处罚权力，将减少企业可能多头应对行政处罚的局面，有利于执法统一以及企业维权。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第十八条 国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。 国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。 限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。 |
无明确规定 |
（二）补充行政处罚证据制度
新《行政处罚法》在证据制度上进行了巨大调整，明文列举证据种类并对证据的真实性和合法性提出明确要求，进一步落实行依法行政原则，提高处罚透明度。这将使得企业可能有更多的抗辩理由。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第四十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实：违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。
第四十一条 …… 电子技术监控设备记录违法事实应当清晰、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。 ……
第四十六条 证据包括： (一) 书证； (二) 物证； (三) 视听资料； (四) 电子数据； (五) 证人证言； (六) 当事人的陈述； (七) 鉴定意见； (八) 勘验笔录、现场笔录。 证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。 以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。 |
第三十六条 除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。 |
（三）执法过程全记录
新《行政处罚法》强调了行政执法全过程记录的要求。全记录制度与上述证据制度异曲同工，均是对于行政机关行政处罚活动的管理和限制，有利于执法公正透明。
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新行政处罚法（2021年修订） |
旧行政处罚法 |
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第四十七条 行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。 |
无相关规定 |
结语
“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。行政法规另有规定的，从其规定。”这是行政处罚法里程碑式的变革，其意义有二：其一，过错责任制度将成为行政处罚的通行原则，无过错，则不予行政处罚，但是当事人负有无过错的举证责任。如何举证？唯有事先采取合规措施，因此企业管理层的合规压力增大；其二，将激起企业更大的合规动力。鉴于被行政处罚不仅可能后果严重，并且将成为公开信息，容易授人以柄，落人口实，因而就市场竞争而言，合规将成为企业的一种核心竞争力。
新《行政处罚法》规定的行政处罚决定公开制度以及所增加的严厉的行政处罚措施，向企业发出必须事先合规的强烈信号。同时，新《行政处罚法》也规定了主动披露以及其他减轻、从轻处罚的制度，企业应注意合理审慎地利用这些制度，减少行政处罚的影响。
