一、按照《民促法》关于民办教育分类

根据《中华人民共和国民办教育促进法（2018年修订）》（以下简称“《民促法》”）第12条i的规定，民办教育可分为学历教育、学前教育、自学考试助学、其他文化教育、职业资格/技能培训。其中，学历教育又可分为义务教育（小学、初中）、高中及高等教育（不含高等职业教育，包括专科、本科、硕士研究生、博士研究生）以及学历职业教育（中职、中技、高职、高技）；自学考试助学是自考助学是高等教育自学考试的一种特有形式ii；其他文化教育在《送审稿》中规定为培训教育机构iii；职业资格/技能培训可界定为非学历职业教育。

综上，本文将按照职业教育（包括学历和非学历职业教育）、义务教育、高中及高等教育、学前教育、培训教育机构的分类，结合《送审稿》和新《民促法实施条例》关于上述民办教育机构的差异化规定，以及其他相关重要法律法规的要求，梳理在上述分类标准下不同民办教育机构在合规、投融资及上市等方面需要关注的问题。

（一）职业教育

法规梳理

环球解读

较之《送审稿》，新《民促法实施条例》对职业教育的利好规定主要体现为在放宽举办要求方面，这也符合近年来国家支持和鼓励职业教育的相关政策。

首先，职业教育豁免适用“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校”的原则性规定，允许“实施职业教育的公办学校吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或参与举办实施职业教育的营利性民办学校”。

其次，新《民促法实施条例》对于职业教育的外资准入放开，明确“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校”。具体适用方面可以进一步参照2021年3月24日通过的《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》第二十四条关于“境外职业教育机构、行业协会或者有职业教育资源的企业可以依法在中国境内独立或者合作举办职业学校，境外投资者可以依法在中国境内举办职业培训机构”的规定。

此外，不同于《送审稿》禁止考试机构办学的规定，新《民促法实施条例》规定在“符合国家有关规定”的前提下，实施国家认可的教育考试、职业资格考试和职业技能等级考试等考试的机构，可以举办或者参与举办与其所实施的考试相关的民办学校，预计后续将会有相关具体实施细则出台。

综上，新《民促法实施条例》对于职业教育的笔墨不重，但处处体现了对职业教育的利好政策，建议感兴趣的读者可以结合《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《职业学校校企合作促进办法》等职业教育相关文件进一步了解职业教育的政策法规。结合笔者近期的法律服务经验，民办职业学校与公办职业学校相互委托管理、职业教育与人力资源服务及就业市场的产业融合发展等趋势较为明显，相关投融资、并购及上市需求旺盛，行业将进入快速发展期。后续笔者将对职业教育相关热点法律问题进行专门解读。

（二）义务教育

法规梳理

环球解读

较之《送审稿》，新《民促法实施条例》对于实施义务教育的民办学校的监管要求进一步从严，具体表现为如下四个方面：

1. 禁止并购和协议控制

《送审稿》突然新增对集团化办学兼并收购、加盟连锁、协议控制非营利性民办学校的限制，曾引发举办者和资本市场的集体恐慌。较之《送审稿》，新《民促法实施条例》有所放松，仅禁止通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育和非营利性学前教育的民办学校，同时受限范围从“实施集团化办学的社会组织”扩大到“任何社会组织和个人”。

虽然从本条字面理解，新《民促法实施条例》仅限制任何社会组织和个人通过兼并收购和协议控制等方式控制实施义务教育和非营利性学前教育的民办学校，对于其他类别的民办学校利好，但我们也关注到新《民促法实施条例》第十三条规定“同时举办或者实际控制多所民办学校的，……不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益”，这也就意味着，如果“同时举办或者实际控制多所民办学校”（代替了《送审稿》“集团化办学”的概念）的社会组织希望通过兼并收购或协议控制等方式控制其他类别的民办学校并取得办学收益，则需要在该等民办学校营利转设之后再进行收购或协议控制；或者在收购或协议控制该等民办学校之时，该等民办学校仍然是收取“合理回报”的民办学校iv，尚未进行营利和非营利的选择，在收购或者协议控制之后再由实际控制人在各地规定的过渡期v内选择为营利性民办学校，而对于收购或协议控制时已经登记为非营利性的民办学校，由于无法取得办学收益，不建议作为标的学校。

2. 民办与公办义务教育严格划分

对于民办与公办义务教育的严格划分具体体现在如下两方面：（1）在《送审稿》规定的禁止公转民之外，新增禁止公办民的条款，即“实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校”；（2）新增禁止国资办学的条款，即“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”。

民办与公办在义务教育领域的上述严格划分，旨在叫停“假民办”，即以公办学校分校的形式存在，实则为民办性质的实施义务教育的民办学校，该等规定将利好公办学校和真民办学校在义务教育领域的发展。

3. 进一步排除外资

除了《送审稿》规定的禁止外资办学之外，新《民促法实施条例》进一步要求决策人员的中国身份，即“实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表”，且明确禁止使用境外教材。

4. 进一步从严办学要求

新《民促法实施条例》进一步明确实施义务教育的民办学校禁止跨区域招生和关联交易。

结合笔者之前项目经验，由于民办学校相关资产（主要包括土地房产、品牌、后勤、借款）等多由举办者公司持有并运营，一刀切的禁止关联交易可能会引发较大阻力，各地将如何贯彻实施尚有待进一步观察。

综上，我们认为，在新《民促法实施条例》实施后，对于实施义务教育的民办学校来说，自力更生并坚持品质化、合规化的发展道路将关乎其生死存亡，同时由于义务教育的非营利性，该领域并不适合追求投资回报的投资机构，也难以通过上市实现退出变现。

（三）高中及高等教育

法规梳理

关于高中及高等教育的规范，无论是外资准入政策，还是办学许可政策，现行法规都比较明确，新《民促法实施条例》的主要调整为禁止并购和协议控制的规定有所放松，详见“一、2.义务教育”之“2.1禁止并购和协议控制”部分的解读。此外，新《民促法实施条例》在第三十一条新增对高中跨区域招生的利好政策，即“实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生”。

环球解读

民办高中及高校海外上市能够继续采用VIE架构，相关并购也仍然可以正常开展，但需要关注“一、2.义务教育”之“2.1禁止并购和协议控制”部分关于标的学校性质问题的解读。总体来说新《民促法实施条例》的出台进一步消除了高教板块的政策不确定性，有利于修复行业估值，预计相关投融资、并购及资本市场交易将会更加活跃。

（四）学前教育

法规梳理

除了新《民促法实施条例》关于任何社会组织和个人不得通过兼并收购和协议控制等方式控制实施非营利性学前教育的民办学校之外，新《民促法实施条例》对于学前教育的规定较之《送审稿》无重大变化。

环球解读

对于学前教育，新《民促法实施条例》延续《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的精神，遏制过度逐利。但需要提示关注的是，与《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》禁止上市的相关规定相比，即民办园一律不准单独或者作为一部分资产打包上市；上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产，新《民促法实施条例》并未禁止通过兼并收购和协议控制等方式控制实施营利性学前教育的民办学校。因此不排除未来对于实施学前教育的民办学校区分营利性和非营利性并适用不同的上市监管规则的可能性。

（五）培训教育机构

法规梳理

《送审稿》将《民促法》第十二条规定的“其他文化教育的民办学校”界定为“培训教育机构”，并在第十五条、十六条详细区分各类培训教育机构，试图对哪些培训教育机构需要办理办学许可证，哪些培训教育机构可以直接办理法人登记，无需办理办学许可证做出指引规范，但在新《民促法实施条例》中涉及“培训教育机构”的规定全部删除。

环球解读

新《民促法实施条例》对“培训教育机构”的全文删除处理，意味着培训教育行业需要更多的立法时间。之所以需要更长的立法实践，主要是由培训教育业务的特点所决定。培训教育行业市场化程度高、线上线下业务复杂交错、不同细分类别的业务监管思路差异较大，加之培训教育行业纳入监管时间不长vi，进一步增加了主管部门对于培训教育行业的监管难度。

预计在“双减”（即减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担）的大背景下，针对对校外培训机构（即面向中小学生的文化类培训机构）将继续面临强监管。建议相关从业者结合《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》、《教育部办公厅关于切实做好校外培训机构专项治理整改工作的通知》及培训机构所在地的不时政策法规要求和专项活动，全面做好合规管理和运营。此外，如为线上校外培训机构，则还需关注《关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》、《校外线上培训实施意见》及《关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》的特殊要求。

笔者理解在校外培训机构强监管的环境之下，行业将迎来深入优化和分化，而素质教育赛道将更受资本青睐。由于目前教培行业法律政策的不确定性，建议投资机构在投资教培机构及相关教培机构筹备上市时，均应重点关注业务所在地对于办学许可证的监管政策，对于按照当地监管要求需要取得办学许可而尚未取得的，应当尽早着手办理。

二、按照营利性、非营利性分类

根据民促法二修，不再使用“合理回报”的概念 ，而是采用全新的民办学校分类制度，基于其是否以营利为目的设立及举办而分类。根据新的分类制度，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或营利性民办学校，并对非营利性或营利性民办学校进行分类登记和管理。于2016年12月30日，教育部、国家市场监督管理总局及人力资源和社会保障部共同发布《营利性民办学校监督管理实施细则》，并规定营利性民办培训机构参照本细则执行。

因此，营利性和非营利性也是区分民办教育机构的重要分类标准。新《民促法实施条例》较之《送审稿》，加大对营利性民办学校的鼓励力度，且对于非营利性民办学校更强调其公益属性，但在举办者变更方面并未对非营利性民办学校进行差异化规定。

（一）营利性民办学校

法规梳理

环球解读

现有民办学校存在大量以捐资和设立基金会的方式举办的情况，新《民促法实施条例》允许该等资金作为营利性民办学校的举办资金，有利于降低现有民办学校根据实际情况选择设立为营利性民办学校的难度。此外，取消营利性民办学校的注册资本限额，交由学校根据自身发展情况匹配合适的注册资本，也有利于降低举办者选择设立营利性民办学校的难度。

（二）非营利性民办学校

法规梳理

环球解读

民促法二修对民办学校实施分类选择、分类管理后，关于非营利性民办学校举办者退出办学时是否还能获利、如何获利的讨论一直伴随着争议。根据《民促法》，非营利性民办学校举办者只有在终止办学时才有相应的补偿，但在学校存续期间，举办者变更能否从中获利，《民促法》并未规定。与《送审稿》相比，新《民促法实施条例》删除了“非营利性学校举办者变更不得从变更中获得收益”的规定，也删除了“不得以牟利为目的”这样模糊、不具有操作性的标准，仅要求“不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益”的原则，在一定程度上打消了举办者的顾虑。

除此之外，新《民促法实施条例》关于非营利性民办学校的上述表述调整，均是为了进一步强调非营利性民办学校的公益属性，表述更加严谨、准确。

三、按照线上、线下分类

按照是否利用互联网技术实施教育，民办教育又可分为在线教育和线下教育。伴随近年来在线教育赛道的火热以及今年以来监管部门对在线教育的严格监管，如何理解在线教育的监管思路也是需要重点探讨的问题。

法规梳理

如前文所述，《送审稿》第十五条关于线下培训教育机构的规定在新《民促法实施条例》中被全部删除。

《送审稿》第十六条关于线上民办学校及民办教育培训机构的规定被新《民促法实施条例》大幅修改，对比如下：

环球解读

新《民促法实施条例》首先明确了国家对在线教育的鼓励态度。目前对在线教育的强监管，是为了在线教育行业后续能够更好的健康发展。

新《民促法实施条例》明确了实施线上教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可，此外新增了对外籍人员的管理要求。但如“一、5.培训教育机构”部分的解读，对于培训教育机构仍需关注业务所在地对于办学许可证的监管政策。

此外，在今年相关监管部门陆续对在线教育企业进行密集处罚的大背景下，在线教育行业，特别是叠加校外培训的机构，将面临史上最严监管。在强监管下，高估值、疯狂烧钱补贴、超低价获客、虚假宣传等旧模式将难以为继，相关从业者需要特别关注互联网数据保护和安全、广告、不正当竞争等合规要点，加强课程研发和中后台管理，引导整个产业优化合规发展。

四、其他需关注的问题

（一）关联交易监管趋宽（义务教育除外）

法规梳理

环球解读

实施义务教育的民办学校的关联交易问题，详见“一、2.义务教育”之“2.4 进一步从严办学要求”部分的解读。对于其他民办学校，新《民促法实施条例》较之《送审稿》的约定更为宽松，关联交易在遵循三公原则、合理定价和规范决策的基础上，删除了《送审稿》关于主管机关审计及强制关联交易回避表决的规定，但主管部门仍需进行年度审查。

（二）首次降低发展基金提取比例

新《民促法实施条例》第四十六条规定，在每个会计年度结束时，民办学校应当委托会计师事务所对年度财务报告进行审计。非营利性民办学校应当从经审计的年度非限定性净资产增加额中，营利性民办学校应当从经审计的年度净收益中，按不低于年度非限定性净资产增加额或者净收益的10%的比例提取发展基金，用于学校的发展。

这是自2002年《民促法》颁布以来，近20年来首次将发展基金提取比例由25%降至10%，有利于鼓励社会资本对民办教育行业的投资。

（三）进一步强化法律责任

新《民促法实施条例》关于法律责任的规定相较于《送审稿》更严，具体体现为如下三个方面：（1）责任人员扩展，新增“决策机构或者监督机构组成人员”作为责任人；（2）责任情形增加，新增责任情形包括收取与入学关联的费用，未按时、足额履行出资义务，或者抽逃出资，与实施义务教育的民办学校进行关联交易等；（3）禁业期限延长，部分禁业期限由1-3年调整为1-5年，部分禁业期限由5年调整为10年。

总结

本文从民办教育的不同分类维度，多角度多层面思考民办教育的监管合规问题。可以看到新《民促法实施条例》的出台，体现出监管机关对于民办教育的监管思路更加清晰，并已形成差异化的分类监管框架，是促进民办教育稳定、健康发展的重要制度保障。不同于《送审稿》发布后资本市场的大幅下挫，新《民促法实施条例》发布后，绝大部分美股教育公司股价均出现上涨，也体现出新《民促法实施条例》的内容基本符合市场预期。

新《民促法实施条例》对于业界关注的教育机构并购和境外上市架构、举办者变更、关联交易的问题均有所回应，且原则上对于义务教育和非营利性学前教育之外的其他民办教育机构的管控有所放松，特别对于职业教育领域，监管鼓励政策较为明显。新《民促法实施条例》对于培训教育机构的留白处理，也意味着培训教育行业的立法尚需时日，特别是对于校外培训机构来说，在烧钱大战之后，如何由奢入俭回归教育本质也是亟需解决的问题。

注释：

i 《民促法》第十二条　举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。

ii 《高等教育自学考试暂行条例》第二条 本条例所称高等教育自学考试，是对自学者进行以学历考试为主的高等教育国家考试，是个人自学、社会助学和国家考试相结合的高等教育形式。

iii 《关于<中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）>的起草说明》第（七）条规定，《送审稿》将民办教育促进法第十二条规定的“其他文化教育的民办学校”界定为“培训教育机构”。

iv 根据笔者的经验，部分地方行政部门要求民办学校举办者在更换办学许可证或民办非企业单位登记证书时必须进行分类选择，否则不予换证，因此收购方需要提前与相关主管部门沟通，确认是否可以在举办者变更时仍然登记为收取“合理回报”的民办学校。

v 对现有民办学校选择登记为非营利性或营利性民办学校未在全国设置统一的“过渡期”，但据笔者统计，已披露“过渡期”的25个省（自治区、直辖市）中，共有17个省（自治区、直辖市）将“过渡期”的最后时限设置在了2022年，已临近期满。

vi 在民促法二修之前，由于民办教育在各方面均被视为社会福利事业，虽然届时的《民促法》规定了“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，但由于缺少落地政策，培训教育行业在很长一段时间都处于监管缺位状态。