要点一：对未达到申报标准的经营者集中可以依法进行调查

将现行法第二十一条改为第二十六条，并增加一款，作为第二款：“经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。”

环球简析：

• 在法律层面此为新增条款。不过，在《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第四条、《经营者集中审查暂行规定》第六条、《关于平台经济领域的反垄断指南》第十九条等条款中均已含有这一规定。

• 根据现行法第三条（修正草案维持不变），“具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中”属于垄断行为，因而属于《反垄断法》要制止的对象。

• 我们理解，此处的“依法进行调查”将适用第六章“对涉嫌垄断行为的调查”的规定，包括反垄断执法机构的调查措施、经营者的配合义务等。

• 本条款以及法规和规章层面的现有规定均未明确，如果调查后认定经营者集中确实具有或可能具有排除、限制竞争效果，相关经营者将面临何种后果，例如是否适用修正草案第五十八条规定的对违法实施经营者集中行为的罚则。如适用，则后果将极为严重，包括被责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态（以下统称为“恢复原状”），并被处以上一年度销售额百分之十以下的罚款。我们认为，此种经营者集中与达到申报标准但未申报且具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中在性质上应当予以区分。比较合适的处理结果可能是，基于排除、限制竞争的程度及其后果，采取责令恢复原状的措施或者对集中附加限制性条件，而不处以罚款。就此，修正草案或可予以进一步明确。

• 这一新增条款提醒企业，对于未达到申报标准的经营者集中（例如，在收购初创企业股权并取得其单独控制权的交易中，初创企业的营业额未达到申报标准，但其在相关市场的市场份额很高，或者收购方与其在相关市场的市场份额之和很高），也应考虑聘请反垄断律师对该集中是否会排除、限制竞争进行内部评估，以避免发生交易完成后被责令“恢复原状”等不利后果，并可考虑在交易文件中增加相关条款。

要点二：增加“停钟”制度

增加第三十二条，引入了“停钟”制度，规定在三种情形下，经营者集中的审查期限可以中止计算，分别是：（一）经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；（二）出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，需要进行核实；（三）对经营者集中附加的限制性条件需要进一步评估，且经营者同意。

环球简析：

• 现行法及修正草案关于经营者集中审查的期限均规定为“30+90+60”，即：立案后30日为初步审查期限，如反垄断执法机构作出不实施进一步审查的决定或者逾期未作出决定，则经营者可以实施集中；如决定实施进一步审查，应当自决定之日起90日内审查完毕，但出现下列情形之一，可将进一步审查的期限延长不超过60日：（一）经营者同意延长审查期限；（二）经营者提交的文件、资料不准确，需要进一步核实；或（三）经营者申报后有关情况发生重大变化。

• 实践中，大多数简易案件均在30日的初步审查期限内取得不实施进一步审查的决定，其他简易案件和大多数非简易案件也能在立案后120日或180日内审结。但确有一部分案件，由于各种原因（包括申报人自身的原因）无法在立案后180日内审结。目前实务中采取的做法一般是，由申报人自行撤回原申报并提交新的申报后再适用“30+90+60”的期限。“停钟”制度的引入有助于解决这一问题，实现在法定时限内审结。

• 征求意见稿已提出要引入“停钟”制度，不过修正草案在制度和规则设计上对该制度做了进一步的优化。

• 对修正草案规定的适用“停钟”制度的三种情形简析如下：

• “停钟”制度引入后，经营者应当更加重视申报文件、资料的质量和效率，以争取快速获得批准。在拟订交易时间表包括交易文件中的相关条款时也应将可能发生“停钟”情形适当考虑在内。

要点三：加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查

增加第三十七条，内容如下：国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。

环球简析：

• 民生领域一直是我国反垄断执法的重点。加强对金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查也是“防范资本无序扩张”的内在要求。国务院反垄断执法机构曾多次强调将“平台经济、科技创新、信息安全、民生保障”的监管执法作为当前工作的重点。《关于平台经济领域的反垄断指南》也指出，国务院反垄断执法机构高度关注“参与集中的一方经营者为初创企业或者新兴平台、参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低、相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少等类型的平台经济领域的经营者集中”。修正草案明确列举“民生、金融、科技、媒体”，直接将重点审查领域上升至法律高度。

• 我们理解，对这些领域加强经营者集中控制既体现为对申报案件的“审查”中要全面深入地评估相关集中的竞争影响，避免具有或可能具有排除、限制竞争效果的集中获得无条件批准；也体现为对于这些领域的未达到申报标准但是具有或可能具有排除、限制竞争效果的集中要加强“调查”；还体现为对于这些领域的达到申报标准但是未依法申报的集中要加强“调查”。修正草案目前仅提及“审查”，似乎不够全面。需要指出的是，审查既要“加强”也应“依法”，即这些领域仍将适用统一的规则。

• 相关领域的经营者应提高合规意识，在交易是否应当申报、避免“抢跑”以及预先评估交易的竞争影响方面尽早征求反垄断律师的意见。

要点四：大幅提高对违法实施集中的处罚力度

将第四十八条改为第五十八条，并将其内容修改为：“经营者违反本法规定实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十以下的罚款；不具有排除、限制竞争效果的，处五百万元以下的罚款。”

环球简析：

• 现行法规定的罚款上限为五十万元。尽管反垄断执法机构在近期的多起案件中均“顶格处罚”，但五十万元的罚款仍然缺乏足够的震慑力。此外，现行法规定了“恢复原状”的措施，但截至目前仅在一起案件中使用。

• 与现行法及征求意见稿相比，修正草案将未依法申报的集中区分为（一）具有或者可能具有排除、限制竞争效果和（二）不具有排除、限制竞争效果两种情形，分别给予不同的处罚，并提高了罚款上限。对于前者，处罚包括“恢复原状”，以及上限为“上一年度销售额百分之十”的罚款。换言之，对于年度销售额数百亿甚至数千亿元的经营者，罚款额可能达到数十亿甚至数百亿元。对于后者，虽仅处以罚款，但上限也提高至五百万元。

• 值得注意的是，“违反本法规定实施集中”不仅包括应当申报而未申报即实施集中的情形，一般认为还包括申报后未经批准实施集中（已有处罚案例）、违反附加限制性条件决定（也已有处罚案例）、违反禁止经营者集中的决定实施集中等情形。征求意见稿拟就此作出明确规定，但修正草案未纳入拟议条文，我们认为这可能仅是出于立法技术（“粗细”问题）的考虑，不影响对违法实施集中的涵盖范围的理解。

• 新的罚款上限是否适用于修正草案生效之前已经发生的违法实施集中行为，受到很多企业关注。有的观点认为不应适用，有的观点认为应当适用，有的认为部分适用、部分不适用（例如在修正草案生效之前已经立案调查的案件）。审慎起见，我们建议相关企业从现在开始，更加重视对于交易是否应当申报的评估以及防范“抢跑”行为，“应报尽报”。对于历史上可能存在的未依法申报情况，也应聘请反垄断律师妥善清理历史包袱。

要点五：未纳入征求意见稿关于控制权定义的拟议条文

征求意见稿拟对经营者集中制度下所称的“控制权”给出定义，即控制权是指经营者直接或者间接，单独或者共同对其他经营者的生产经营活动或者其他重大决策具有或者可能具有决定性影响的权利或者实际状态。修正草案未纳入该内容。

环球简析：

修正草案未纳入该内容可能是出于立法技术的考虑。由于《经营者集中审查暂行规定》对于控制权认定已经确立了相关规则，不纳入该内容对于实务的影响不大。

要点六：未纳入征求意见稿关于申报标准制定权限的拟议修改

征求意见稿拟将制定、修改申报标准的权限由国务院下放至国务院反垄断执法机构，并专门说明“国务院反垄断执法机构可以根据经济发展水平、行业规模等制定和修改申报标准”。修正草案未纳入该内容。

环球简析：

现行申报标准由国务院于2008年制定。以营业额为衡量指标的“20+4”或“100+4”申报标准已不能完全反映经济发展和企业壮大的实际。无论申报标准的制定权限是否调整，在修正草案通过之后，申报标准本身被提高的可能性较高。此外，不排除在营业额之外，申报标准也纳入其他指标，以更好地反映各行业、各领域的不同特点，以实现经营者集中控制制度的目的的可能性。

要点七：未纳入征求意见稿关于申报材料真实性要求的拟议条文

征求意见稿拟规定，在经营者集中申报时，经营者应“对提交的材料的真实性负责”，并且“国务院反垄断执法机构作出经营者集中审查决定后，有事实和证据表明申报人提供的文件、资料存在或者可能存在不真实、不准确，需要重新审查的，国务院反垄断执法机构可以根据利害关系人的请求或者依据职权，依法进行调查，并撤销原审查决定。” 修正草案未纳入该内容。

环球简析：

虽然修正草案未纳入有关申报材料真实性的专门规定，但并不意味着申报人无需保证申报材料的真实性。目前适用的《经营者集中反垄断审查申报表》以及《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》均要求申报人承诺“在申报过程中提供的任何文件和信息都是真实、完整和准确的……不存在任何虚假陈述或误导性信息。申报人承担违反上述承诺的相关法律责任。”《经营者集中审查暂行规定》第十二条也明确要求“申报人应当对申报文件、资料的真实性负责”。