一、生产许可

《征求意见稿》第五十二条强调，“新建疫苗生产企业的，应当由省、自治区、直辖市人民政府工业和信息化主管部门依据国家疫苗行业发展规划和产业政策进行审查。经审查同意后，按规定申请药品生产许可”。长期以来，我国对疫苗生产实行严格的准入制度，对从事疫苗生产活动的企业也提出了比从事一般药品生产活动的企业更高的要求，疫苗生产企业需要额外具备以下条件：“（一）具备适度规模和足够的产能储备；（二）具有保证生物安全的制度和设施、设备；（三）符合疾病预防、控制需要” [1]。

二、生产许可证期限

《药品生产监督管理办法》对申请重新发放药品生产许可证的时间要求是“应当在有效期届满前六个月”[2]，《征求意见稿》第五十四条变更为“应当在许可证有效期届满前6个月至2个月期间”，缩短了申请重新核发药品生产许可证的时间范围。根据《药品生产监督管理办法》的规定，原发证机关应当“在药品生产许可证有效期届满前作出是否准予其重新发证的决定”，“逾期未作出决定的，视为同意重新发证，并予补办相应手续”。因此，我们的理解是，《征求意见稿》对此作出变更的目的是为给原发证机关留下审查的时间。但《征求意见稿》中并未就迟于该期间的申请应当如何处理作出规定，如原发证机关是否还会接受该申请，是否会给予行政处罚等。如果原发证机关不再接受迟于该期间的申请，则生产企业将会面临生产许可证被注销的危害后果。

三、人员管理要求

《征求意见稿》第五十五条要求，“药品上市许可持有人、药品生产企业应当按照《药品管理法》《疫苗管理法》以及药品生产质量管理规范的规定配备企业负责人、生产管理负责人、质量管理负责人、质量受权人等关键岗位人员”。《药品管理法实施条例（2019修订）》中并未作出相关规定，但这是因为当时并未确立药品上市许可持有人（“MAH”）制度。而在此后颁布的《药品管理法》确立了MAH制度之后，《药品管理法》[3]《疫苗管理法》[4]《药品生产监督管理办法》[5]《药品生产质量管理规范》[6]等法律法规中均已纳入相关规定，要求上市许可持有人对药品质量全面负责，并要求MAH和生产企业设置企业负责人、生产管理负责人、质量管理负责人、质量受权人及其他相关人员。《征求意见稿》中更新相关内容是响应了《药品管理法》《疫苗管理法》《药品生产监督管理办法》《药品生产质量管理规范》等法律法规的规定。

四、物料管理要求

《征求意见稿》第五十七条要求，“购进和使用的原料、辅料、直接接触药品的包装材料和容器等... ...，符合国务院药品监督管理部门制定的质量管理规范以及关联审评审批等有关要求。”2020年颁布实施的《药品注册管理办法》首次建立了关联审评审批制度[7]，本次《征求意见稿》中加入相关内容同样是响应了《药品注册管理办法》的更新。同时，需要注意的是，根据《药品生产监督管理办法》第四十二条第四款的规定，“经批准或者通过关联审评审批的原料药应当自行生产，不得再行委托他人生产。”

五、境外生产要求

《药品生产监督管理办法》第四十八条规定，“药品上市许可持有人的生产场地在境外的，应当按照《药品管理法》与本办法规定组织生产，配合境外检查工作”，首次明确了在中国境内上市的药品的生产（无论生产场地在境内还是境外）需要遵守中国法律。《征求意见稿》第五十九条再次明确了，“药品生产场地在境外的，其生产活动应当符合法律、法规、规章、标准和规范的相关要求”。这预示着国家未来可能加强对境外生产的药品的监督检查，如组织专家去往境外进行现场检查或飞行检查等。

此外，值得探讨的是：《征求意见稿》第二十二条明确规定，“药品注册申请阶段，申请人与药品试制场地应当同属境内或者同属境外”，但并未对取得《药品注册证书》后是否允许MAH跨境委托生产作出相关规定。我们理解，这里的“药品生产场地在境外”，除包含进口药、MAH和生产企业同在境外的情形外，还包含未来可能实施的跨境MAH的情形。理论上，跨境MAH分为境内MAH委托境外生产企业生产药品和境外MAH委托境内生产企业生产药品两种模式。而无论哪一种模式，都必然会对监管部门的管理水平和履职能力提出更高的要求。其中，国内将MAH生产场地安排在境外低劳务成本地区（如印度）的模式是目前国际市场普遍采用的，并且我国已有药品境外检查、进口药审批等相关实践经验，因此，这一模式或可优先推进。

六、注册前规模批药品上市销售

《药品生产监督管理办法》中已有允许“通过相应上市前的药品生产质量管理规范符合性检查的商业规模批次，在取得药品注册证书后，符合产品放行要求的可以上市销售”的规定[8]。《征求意见稿》第六十条进一步规定，“质量标准、生产工艺与注册证书一致的商业规模批次药品，其生产过程符合药品生产质量管理规范的”，在取得药品注册证书后，符合上市标准的，可以上市销售。这一规定的利好体现在：一方面，在新产品上市前的商业批量的工艺验证批，在获批后是可以上市销售，以节省研发成本、避免资源浪费。另一方面，企业在获生产许可证后，或许可以提前进行生产商业批产品投产，待获得药品注册证书后，提前生产的产品即可上市，从而实现新产品的尽早上市销售。

七、疫苗委托生产

《疫苗管理法》对疫苗的委托生产作出了明确限制[9]，《征求意见稿》第六十一条在此基础上明确列举了经国务院药品监督管理部门批准后，疫苗可以委托生产的三种情形：“（一）国务院工业和信息化主管部门提出储备需要的；（二）国务院卫生健康主管部门提出疾病预防、控制急需的；（三）确需委托生产的多联多价疫苗”。不过，与国家药监局于2021年3月1日发布的《疫苗生产流通管理规定（征求意见稿）》中提出的疫苗委托生产及要求相比较，《征求意见稿》中未要求确需委托生产的多联多价疫苗的委托方和受托方“其中一方持有另一方50%以上股权或者股份，或者双方均为同一药品生产企业控股50%以上的下属公司”，表现出了一定程度上的对疫苗委托生产条件的放宽。

八、疫苗生产要求

《征求意见稿》第六十二条明确对疫苗上市许可持有人提出疫苗生产要求，重点强调数据记录。在《疫苗管理法》第二十五条[10]的基础上，进一步强调对于无法采用在线采集数据的人工操作步骤形成的数据的记录，并要求确保相关数据的真实、完整和可追溯。

九、中药饮片生产管理、中药配方颗粒管理

《征求意见稿》首次明确规定，中药饮片生产企业不得委托生产。并提出，中药配方颗粒生产企业应当自行炮制用于中药配方颗粒生产的中药饮片。此前，《药品管理法》等相关法律法规中并未明确禁止中药饮片委托生产。在实践中，多省曾发文允许中药饮片省内委托生产。2022年4月24日，国家药监局召开药品安全专项整治中药相关工作推进会，强调全系统要深入开展中药专项整治。在加强中药质量安全监管层面，药监局明确提出“着力强化中药饮片质量监管，督促生产企业对中药饮片实行全过程管理，不得委托生产”。这一要求在《征求意见稿》中立即得到落实。这也表明，规范化发展是中药饮片行业未来的必然趋势。

十、中药饮片包装标签

《征求意见稿》第六十七条规定，“中药饮片的标签必须注明品名、规格、产地、生产企业、产品批号、生产日期，实施批准文号管理的中药饮片还必须注明药品批准文号。”相比《中华人民共和国药品管理法实施条例（2019修订）》中规定的“中药饮片的标签必须注明品名、规格、产地、生产企业、产品批号、生产日期，实施批准文号管理的中药饮片还必须注明药品批准文号”，《征求意见稿》对中药饮片的包装标签提出了更高的要求。

十一、分段生产管理

《征求意见稿》首次提出允许药品分段生产和多点生产。但将分段生产的对象限制在生产工艺、设施设备有特殊要求的创新药，或者临床急需等药品等，且程序上需要经过国务院药品监督管理部门的批准。分段生产使企业可以充分利用上下游供应链，让不同的环节在不同地区进行，甚至结合跨境MAH模式，让不同的环节在不同的国家进行。

《征求意见稿》中还确认了“多点生产”的可行性。此前，《药品管理法》中仅规定药品上市许可持有人可以委托生产，而未明确是否允许多点委托。《药品管理法》实施后，地方上已经开始积极进行多点委托生产的有益尝试。2021年12月29日，上海市人大常委会表决通过《上海市浦东新区促进张江生物医药产业创新高地建设规定》，明确允许浦东新区生物医药企业在本市范围内开展多点委托生产[11]。本次《征求意见稿》中对“药品生产过程可以涉及多个生产地址”的明确，将有利于上市许可持有人根据产品市场需求多点布局快速提升产能。