一、总则

《科技部行政处罚意见稿》的总则主要规定了立法目的和依据、适用范围、科技部实施行政处罚遵循的原则以及保密管理要求。《科技部行政处罚意见稿》的适用并非只限于科技部在人类遗传资源相关领域的执法，所有依法应当由科技部实施的行政处罚，均应适用《科技部行政处罚意见稿》。

二、行政处罚的实施机关

（一）职责分工

《科技部行政处罚意见稿》明确了科技部的各执法职能部门按照职责分工，负责各自业务领域行政处罚案件的立案、调查取证、实施查封扣押、提出处罚建议、送达处罚决定、执行处罚决定等。同时，由科技部法制机构负责法制审核和组织听证的工作。

重大决定法制审核制度与行政执法公示制度、执法全过程记录制度一同在2021年被《行政处罚法》上升为法律规定，以期提高行政处罚决定的合法性。就需要进行法制审核的行政处罚决定而言，《科技部行政处罚意见稿》与《行政处罚法》的规定保持一致，即有下列情形之一的，在作出行政处罚决定前，应当进行法制审核：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。因此，在前述类型的案件调查终结后，于执法职能部门作出行政处罚决定之前，将由科技部法制机构对行政处罚决定进行审查，未经法制审核或者法制审核未通过的，不得作出决定。

（二）委托处罚

《行政处罚法》第二十条规定，行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合条件的组织实施行政处罚。《人遗条例细则意见稿》第八十九条明确，科技部根据需要，可以在其法定职权范围内委托省、自治区、直辖市科技厅（委、局）、新疆生产建设兵团科技局组织实施行政处罚，也为科技部委托其他组织（包括下级行政部门）实施行政处罚增添了法律上的依托。此外，《科技部行政处罚意见稿》也细化了监督受委托组织和解除委托的规定，强调执法职能部门应当对受委托组织实施相关行政处罚进行监督。发现受委托组织丧失委托条件、违法实施行政处罚或者有其他不宜继续委托情形的，执法职能部门应当报科技部负责人批准后解除委托。就委托行政处罚的程序，《科技部行政处罚意见稿》进一步明确科技部负责人在委托程序中的决定性作用，科技部委托受委托组织实施行政处罚应当经科技部负责人批准后再制发委托书、如受委托组织有不宜继续委托情形的也应由科技部负责人批准后解除委托。《科技部行政处罚意见稿》明确要求科技部负责人参与到决定委托、决定解除委托的程序中，或许将在一定程度上解决实践中既存的受委托组织资质不合格、委托部门随意委托处罚等问题。

随着人类遗传资源保护的重要性日益凸显，科技部作为全国人类遗传资源管理工作的负责部门，工作量显著增加，如《科技部行政处罚意见稿》按照现有条款生效，委托处罚的相关规定得以细化并落实，将在一定程度上减轻科技部承担的监管压力，且由更熟悉情况的地方行政部门参与监管，有助于提高人类遗传资源有关活动的监管效率。《科技部行政处罚意见稿》中细化委托处罚程序以便将行政处罚权下放的动向也与《人遗条例细则意见稿》中传达的信息一致。《人遗条例细则意见稿》也利用大量的篇幅细化了地方科学技术行政部门对本区域内人类遗传资源的管理职责。

此外，与委托处罚相呼应的是，《科技部行政处罚意见稿》细化了《行政处罚法》中关于保密义务的规定，针对在实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，保密义务人的范围从“行政机关及其工作人员”扩大至“科技部以及参与案件办理的有关人员”。如前所述，科技部将来可能委托社会组织承担部分行政处罚的工作，这一调整将未来可能参与案件办理的社会组织成员也列入保密义务人之一，有利于保障国家和行政相对人的权益。

三、行政处罚的决定

《科技部行政处罚意见稿》的第三章按照行政处罚的流程分节规定了科技部实施行政处罚的基本要求，包括：行政处罚的立案、调查取证、查封扣押、决定建议、陈述申辩、听证、法制审核、决定和送达和信息公开。在这一章节，《科技部行政处罚意见稿》对各个环节和流程进行了更精细化的规定，我们将部分细化后的环节和流程列举如下：

（一）立案环节

《行政处罚法》第五十四条规定，符合立案标准的，行政机关应当及时立案。《科技部行政处罚意见稿》第十七条至第十九条对立案的程序进行了详细规定：

1. 线索登记：执法职能部门在监督管理过程中发现违法行为线索，或者收到违法行为的举报、控告，或者收到其他机关移送的违法线索的，应当进行登记；

2. 立案程序：执法职能部门应当在线索登记之日起十五个工作日内，对线索进行初步核实，提出是否立案的建议，报科技部负责人决定是否立案；线索复杂的，经科技部负责人批准，可以延长十五个工作日；

3. 立案条件：经初步核实认为存在违法事实、依法应当给予行政处罚，且科技部具有管辖权的，应予立案。

（二）调查取证

在调查取证环节，《科技部行政处罚意见稿》新增了更多的细节性规定。例如，执法人员对当事人或者相关人员进行调查、询问时，应当制作《行政案件调查笔录》。《行政案件调查笔录》应当包括调查时间、调查地点、被调查人的基本信息、与案件有关的事实和经过、有关证据情况等。调查过程进行录音、录像的，应当事先告知被调查人、被询问人。《行政案件调查笔录》还应由被调查人、被询问人核对并签字确认。

进一步地，《科技部行政处罚意见稿》对证据要求、证据收集、证据保存、证据效力、不能作为行政处罚定案依据的证据作出了更详细的规定和列示。

（三）调查报告和决定建议

在案件调查结束后，执法职能部门应当制作调查报告，如经科技部负责人批准可以进行行政处罚的，应向当事人发送《行政处罚意见告知书》，预先告知当事人行政处罚内容及事实、理由、依据和当事人享有的陈述、申辩的权利。

（四）陈述申辩和听证

进行陈述和申辩是每位案件当事人的权利。除当事人在收到《行政处罚意见告知书》后可以进行陈述与申辩外，《科技部行政处罚意见稿》进一步明确，在当事人收到《履行行政处罚决定催告书》后，仍有权进行陈述与申辩，执法职能部门应当对当事人提出的陈述、申辩进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当予以采纳。

在满足一定前提条件的情况下，案件当事人有权要求进行听证。在《行政处罚法》的基础上，《科技部行政处罚意见稿》将当事人可以要求组织听证的情形进一步细化、具象化：

（五）办案期限

《科技部行政处罚意见稿》延长了办案期限，在“行政处罚决定应当自立案之日起九十日内作出”的基础上进一步规定，“案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经科技部负责人批准，可以延长六十日。案情特别复杂，经延期仍不能作出行政处罚决定的，由科技部负责人集体讨论决定是否继续延期。决定延期的，应当同时确定延长的合理期限，但最长不得超过六十日”。

此外，在与《中华人民共和国行政强制法》保持实质一致的前提下，《科技部行政处罚意见稿》增补了查封、扣押这两个行政强制措施的相关内容，有助于执法人员更好地完成执法行为。

不难看出，《科技部行政处罚意见稿》对各项执法行为和程序都进行了更细致的规定，一方面为行政执法人员给出了更细致、更具象化的指引，另一方面也对行政执法人员的执法行为提出了更高的要求。

四、法律责任

在法律责任的章节，《科技部行政处罚意见稿》明确了对执法人员个人违法违规行为的处理措施，如依法追究违法违规的执法人员的行政责任，且科技部可以视具体情况对执法人员作出处理，如撤销违法行政行为、注销行政执法证、对有关责任人员给予政务处分等。《科技部行政处罚意见稿》将责任落实至执法人员个人身上，对执法人员有一定的提醒与警示作用，有利于保护行政相对人的合法权益。

五、小结

2018年10月，科技部首次在其官网上发布了六份行政处罚决定书，公开对一些单位行政处罚，涉及未经许可或超过许可范围提供或收集（接受）涉及人类遗传资源的样本、未经许可展开国际合作项目以及未经许可向境外提供人类遗传资源信息等行为。这是人类遗传资源行业监管力度加强的信号。随着《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》《人遗条例细则意见稿》等文件陆续出台或公开征求意见，科技部及其下属的中国人类遗传资源管理办公室亦不时发布审批备案指南和问答，总体而言人类遗传资源的监管体系日趋完善。与此相关，整体规则的细化也要求行政处罚的执法程序和尺度进一步明确。《科技部行政处罚意见稿》正是回应这一需求。虽然《科技部行政处罚意见稿》并未对相关领域的企业新增实质义务，但是《科技部行政处罚意见稿》细化了行政处罚的执法程序和尺度，人类遗传资源监管格局更加立体化、全面化和细节化，无疑将对相关企业的合规体系提出了更高的要求。

注释：

[1] https://www.most.gov.cn/tztg/202211/t20221117_183551.html