一、《公约》的历史沿革与主旨内容

（一）《公约》的历史与现状

自国家间贸易发展以来，文书合法化认证过程一直给需要跨境使用公文书的个人和企业带来不便。

传统上，文书在他国产生司法承认的效力的前提是经过领事认证程序，即领事机构根据自然人、法人或其他组织的申请，对国内涉外公证书、其他证明文书或国外有关公文书，鉴定印鉴、签名的真实性、并确认文件签字人的活动[1]。以美国加入《公约》前的认证链为例，一个在爱荷华州签署需要在荷兰使用的授权书需经过授予人、公证人、公证人所在县的巡回法院书记员认证、爱荷华州州务卿、美国国务卿、荷兰驻芝加哥领事等多道程序，有时接受国还要求其领事的签名由接受国外交部门在接受国认证[2]。

鉴于实践中各国公证程序较为冗长，以简化复杂程序为目的的《公约》应运而生。20世纪50年代初，应欧洲委员会的邀请，海牙国际私法会议（下称“HCCH”）开始制定一项公约[3]，以简化在国外制作的公共文件（下称“外国公文书”）的认证程序。1961年10月5日，第九届HCCH通过了《公约》草案，并于1965年1月24日正式生效。通过废除涉外公文书或外国有关公文书的领事化，并以文件来源国的授权代理人履行该领事职能，是《公约》缩短认证链的核心发力点。目前，《公约》是HCCH框架下适用范围最广、成员最多的国际条约，其目的在于简化公文书跨国流转程序，使得各民商事主体能以更便捷的方式取代传统领事认证。

截至2023年10月23日，《公约》已经有超过120个缔约国与地区成员，占世界国家与地区总数的五分之三，其中包括欧盟各国、英国、美国、日本、韩国、澳大利亚、俄罗斯等我国主要贸易伙伴及大部分“一带一路”倡议参与国，还包括了我国香港和澳门特别行政区（因历史原因《公约》适用于港澳特区）。据HCCH统计，2015年，澳、日、韩、俄、南非等49个成员国和我国香港、澳门特别行政区签发的附加证明书总量已达近500万份[4]。可见，《公约》的适用国家地区范围广且实际适用量不断增长，是回应国际贸易与往来现实需求的重要实践。

（二）《公约》的主旨内容

首先，《公约》的首要目标是取消领事认证，即在缔约国之间对于本公约适用范围内的文书免予领事认证环节。《公约》在第二条明确了取消领事认证的规定，即缔约国对适用本条约且需在其领土内出示的文书应免除认证要求；同时，在第九条赋予了各缔约国在适用中避免领事认证的义务，即“各缔约国应当采取必要措施来避免本国外交或领事人员在应予免除的情况下进行认证”。

其次，与取消的领事认证相对应的，《公约》代之以附加证明书（Apostille）进行适用。附加证明书，根据HCCH《公约》手册的定义，指的是根据《公约》第三条第一款签发的证书，采用公约中附件范本的格式，用来证明公共文件来源的真实性[5]。公文书在加贴附加证明书之后，无需经过其他诸如领事认证的手续即可在《公约》成员间合法自由流转。

（附加证明书流程图）

需要说明的是，附加证明书并不证明文件本身的内容，而仅通过验证签名的真实性以及文书签署人身份的资质来证明该公文书是否为有效。根据《公约》第二条的规定，认证的内容仅指“文书出示地国的外交或领事人员为证明签名的真实性、文书签署人签署时的身份，以及在需要时为确认文书上的印鉴属实而履行的手续”。也就是说该证明书只是证明公文书文件来源的真实性，而对公文书中的基础内容没有任何增强法律意义的效果。公文书的真实性仍然适用公文书适用地的法律，遵循“出具者负责”的原则。

同时，《公约》的核心内容仅在于设置一个取代传统领事认证的“海牙认证”规则，而并不要求各国公文书中必须加注海牙认证。缔约方仍然可以通过本国法律或者其他法规，自由地消除、限制或进一步简化本国内认证要求。同样地，缔约方之间也可以通过双边或多边条约的形式在各国之间消除、限制或进一步简化认证要求。

二、《公约》的适用范围和形式要求

（一）适用的地理范围

根据《公约》第一条第一款的表述，《公约》仅在出示公文书国以及接受公文书国双方均为《公约》缔约成员且《公约》均在双方国内生效时，公约才适用。对于非缔约方签发的所谓海牙认证的证书无效。《公约》第十二条第二、三款规定了加入后的生效时间：在各成员收到加入国的通知后六个月内未提出反对意见的缔约成员之间有效，且在六个月届满后的第六十日起生效。

对于中国而言，中国在2023年3月8日递交加入书，则需要到2023年11月7日（目前已生效）开始在中国和其他未对加入《公约》提出异议的缔约国之间生效。截至2023年9月8日，只有印度对我国加入《公约》提出异议，这意味着我国与印度之间不适用《公约》。此外，虽然我国香港和澳门特别行政区均为《公约》缔约成员，但根据我国加入《公约》的保留声明[6]，《公约》不适用于中华人民共和国内地与香港特别行政区和澳门特别行政区之间，即内地与港澳之间的公文书转递仍然依靠指定转递机构。

（二）适用的公文书范围

根据《公约》第一条第二款的规定，下列文书被认为是公文书（Actes Publics）：（一）与一国法院或法庭相关的机关或官员出具的文书，包括由检察官、法院书记员或司法执行员（“执达员”）出具的文书；（二）行政文书；（三）公证文书；（四）对以私人身份签署的文件的官方证明，如对文件的登记或在特定日期存在的事实进行记录的官方证明，以及对签名的官方和公证证明。

这些列举的文书类型涵盖了多种情况会涉及的公文书，包括在跨境诉讼、跨境知识产权执法、国际商业交易和外国投资程序、跨国收养程序、申请国外学习或公民身份等方面。根据《公约》的目的进行解释，第一条第二款列出的并不是穷举清单，应当对公文书的概念进行广义解释[7]，即使不属于所列类别但在缔约成员内被视为公文书的文件也同样适用本条。

相反地，《公约》第一条第三款排除了以下文书的适用：（一）外交或领事人员制作的文书；（二）直接处理商业或海关运作的行政文书。前者的作出主体为外交或领事人员，其本身不再需要海牙认证赋予其合法性；后者直接涉及商业或海关业务的文件，例如提单、银行票据或是进出口许可证，此类文件通常是作为商事活动进行更为灵活的处理。与前一款的解释原则相反，此条列举的排除文件类型应当做狭义解释，以保证《公约》适用对象的广泛性、灵活性。

此外，对于符合下列情形之一的附加证明书的文书，签发机构不予办理：（1）文书的印鉴、签名不属实的；（2）文书的印鉴、签名未进行备案，或者与备案不相符的；（3）文书的印鉴、签名、装订、时效等不符合出文机构、用文机构规定和要求的；（4）可能损害中国国家利益和社会公共利益的；（5）附加证明书签发机构认为不应办理的其他情形。

（三）主管部门

根据《公约》主管机关第六条，缔约国应当指定附加证明书的主管机关。附加证明书只能由主管机关签发，而制定的机关属于缔约国国内法律或政策。我国外交部作为我国在《公约》下履行签发附加证明书职能的主管机关，为我国境内发出的公文书颁发证书。同时，经过外交部授权，各省、自治区、直辖市人民政府外事办公室，也可以对本行政区域内的公文出具证明。

（四）附加证明书的形式要求

《公约》提供了附加证明书的范本，应当为边长至少为九厘米的正方形，一般需要包含十个元素：（1）公文书出具国（主管机关所在国）；（2）签署人（出具基础公文书人员或机构）；（3）签署人身份（签署公文书人员的职务）；（4）印鉴名称（加盖带有个人或机构名称的印章）；（5）签发地（主管机关所在地）；（6）签发日期；（7）签发人（主管机关的名称或授权官员姓名）；（8）附加证明书编号；（9）签发机关印鉴；（10）签名（后六项为证明信息）。未完整具备这十个元素的附加证明书可能会被认为无效。

    （附加证明书示意图）

三、《公约》在中国生效产生的影响

（一）《公约》生效前我国的领事认证制度

在2020年初新冠疫情发生以前，我国每年与《公约》成员间的文书领事认证量已超过130万份，且保持近15%的年增速[8]。尽管受新冠疫情影响跨国文书总量稍有下降，但总量下降幅度较小，在后疫情时代依旧有较大的增长空间。由此可见，跨国文书流转是中外交往和经贸合作的重要支撑。

在《公约》生效以前，我国实行的领事认证制度又称“双认证”制度。举例来说在中国目前对于国外出具的、拟送至中国内地使用的文书，须先在当地办理公证认证，再在中国驻外使领馆办理领事认证；而对于中国内地出具的有关公文书在送往国外使用前，应当在中国外交部领事司或其委托的地方人民政府外事办公室办理领事认证，而后在文书使用目的国驻华使领馆进行领事认证。一份我国法院出具的文书，经过完整的认证流程包括涉外公证、领事认证、驻华使馆认证，以上过程一般至少需要20个工作日，较慢的可以达到45个工作日。

（领事认证流程图）

（二）《公约》生效对我国跨境商事交易及跨境争议解决实践的影响

1. 大幅缩减跨境商事文书流转的时间和经济成本

与我国此前实行的“双认证”制度不同，《公约》生效后，跨境商事交易各方当事人办理相关法律文书的跨境流程可缩短至几个工作日，有利于当事人更快捷简便地解决纠纷。其次，办理文书所需费用也大幅降低，为当事人减轻了商事交易的成本。以往当事人办理“双认证”需要向我国外事部门以及外国驻我国使领馆（或外国外事部门及我国驻外使领馆）缴纳两次认证费用，而在《公约》下当事人仅需向我国主管部门缴纳签发附加证明书的相关费用。

以笔者曾经办的一宗跨境商事交易项目所涉文书公证为例。该项目交易双方分别为中国企业与拉美洲某国企业，中国企业拟将签署后的交易文件送往拉美某国。为使该交易文件在该国产生司法承认的效力，中国企业于今年4月末向深圳市人民政府外事办公室（下称“深圳外办”）申请办理领事认证，深圳外办收取费用（包括代领馆收取费用）并完成认证后寄往广东省外事办公室，由该办代为转交拉美某国驻广州总领事馆完成后续认证。前述认证过程耗时将近5个半月，极大延缓了交易进程，并增加了交易双方的相关费用。假设该交易在《公约》已生效的背景下进行，理论上从申请签发附件证明书到文书寄往拉美某国仅需几个工作日，将大大节省交易时间。

2. 大大节省跨境诉讼中法律文件流转的时间和成本，更好保障当事人诉讼权利

跨境诉讼案件中，不论是向我国法院提起的诉讼还是在其他国家提起的诉讼，往往均会要求当事人就涉及境外主体资格文件、授权委托书以及域外形成的证据等诉讼法律文件办理公证及认证。以我国为例，现行《民事诉讼法》第二百六十四条规定，“在中华人民共和国领域内没有住所的外国人、无国籍人、外国企业和组织委托中华人民共和国律师或者其他人代理诉讼，从中华人民共和国领域外寄交或者托交的授权委托书，应当经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与该所在国订立的有关条约中规定的证明手续后，才具有效力”。同时，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十六条第二款规定“中华人民共和国领域外形成的涉及身份关系的证据，应当经所在国公证机关证明并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与该所在国订立的有关条约中规定的证明手续”。而实务中，在境外办理完公证后提交使领馆认证以及我国送往境外使用的诉讼文书办理领事认证时往往耗时冗长，短则一两个月，多则半年甚至更久，时间成本颇巨。同时，办理认证收费往往不菲，部分国家的收费还和文书内容和数量挂钩，遇上需要大量认证的域外证据材料，仅公证认证费用都是一笔不小的金额。更有甚者，如果使用国驻华使领馆未及时办理相关文书的领事认证，造成文书提交超过应诉时限，可能会给企业造成巨大经济损失。因此，《公约》对我国生效后，以附加证明书取代领事认证将大大节省当事人办理相关诉讼文件和域外证据的跨境流转时间和成本，同时也大大提升了涉外诉讼流程和时间上的可控性，有利于进一步保障境内外当事人的诉讼权利。

3. 有利于改善我国的营商环境

《公约》缔约国大部分同我国保持密切贸易联系，入约后，意味着我国同这些缔约国之间的商事交易文件将免于领事认证。同时，有意向中国投资、出口的外国企业也无需办理商业文件的领事认证，而仅需办理附加证明书即可，走出去和引进来的商事交易文书流转时间和成本的均能得以大幅降低，将有利于改善我国的营商环境。与此同时，由于涉外诉讼中相关法律文件和域外证据的认证程序被代之以附加证明书，诉讼文件的准备时间大幅节省，外国企业或当事人在我国法院起诉或应诉的诉讼流程亦更为可控，也有利于提升我国法院对于域外当事人的吸引力。

四、《公约》在中国生效之后的潜在挑战

（一）对公文书内容真实性的判断

《公约》的生效提高了对民商事主体的自主审查要求。由于各国主管机关根据《公约》签发附加证明书时并不审查公文书的具体内容，潜在的风险也可能由此产生。HCCH于2009年建议各缔约国主管机关在附加证明书中添加以下声明：“本海牙认证仅证明签名、签名人的身份及其所带有的印章或图章。它并不证明签名所确定的内容”[9]。《公约》虽然减少了公文书流转的时间与费用成本，但相比于传统领事认证，对其内容真实性的保证可能有所降低。那么在其他缔约国出具的附加证明书的公文书流转到我国可以直接使用的情况下，各民商事主体应当注意对公文书内容真实性的甄别。

（二）涉外公证制度配套措施的完善

与加强甄别其他缔约国文书所相对的，《公约》的生效对我国公文书质量同样提出了更高的要求。为保障我国公文书的权威性与公信力，我国应当积极构建与《公约》相关的配套公证制度，以保障《公约》在我国各领域使用的深入发展与安全公信。

五、结语

总体而言，《公约》对我国的生效不论是对节省我国民商事主体跨境文书流转的时间和成本、还是对优化我国涉外诉讼流程的意义都是巨大的。加入《公约》也是我国进一步加大开放，进一步与国际商事法律规则接轨的务实之举。我们可以期待，《公约》生效后将大大便利我国与其他缔约国商事领域的合作，营造更加友好和便捷的国际商事环境，同时提高我国的司法吸引力。