一、执行申诉在民事执行救济体系中的定位

本文所称的执行申诉，是指《人民法院办理执行案件规范（第二版）（2022年）》（下称“《执行案件规范》”）第二十八章第三节所称“执行申诉案件”相关的程序，即执行案件的当事人认为执行法院的执行行为不当或确有错误，侵害其合法权益的，向上级法院申诉。在体系上，执行申诉位于执行监督案件一章，与督促执行案件、检察监督案件并列。

早期的执行监督制度并未明确设置以当事人申请启动的程序，即未设置执行申诉程序。虽然，随着执行救济、纠错相关司法实践及成文法的发展，已经基本形成了以执行异议、复议程序为主的救济体系，但实际上执行监督制度出现的时间更早，并在执行行为异议、执行异议之诉制度出现前，就发挥着保护当事人权益的重要作用。1998年7月18日起施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第十五章即专章规定了执行监督制度，当时执行监督主要是法院内部纠错程序，由法院主动启动，并未明确规定当事人申请启动的路径。结合这一背景，更有助于我们理解执行申诉制度的沿革。

执行申诉是当事人申请启动执行监督程序的主要途径。随着执行监督制度的发展，在2017年发布的第一版《人民法院办理执行案件规范》（以下称“《执行案件规范（第一版）》”）中，基本形成了现在适用的包括执行申诉在内的执行监督制度。执行申诉程序主要是当事人发现执行行为不当时向上级法院提起；[1]与之对应的督促执行程序则是针对执行法院的消极执行行为，两者相结合基本周延地覆盖了执行程序中可能出现的问题。

执行申诉制度的类型化。在执行申诉制度一般性规定的基础上，《执行案件规范》第1312条、第1313条分别规定了两种典型的执行申诉情形，即“对复议裁定的申诉”和“超过异议期限的申诉”。“对复议裁定的申诉”是指对执行行为异议的复议裁定不服，当事人可向上一级人民法院申诉启动执行监督，这基本形成了执行异议→执行复议→执行监督的三级法院救济程序；[2]“超过异议期限的申诉”，是指当事人在异议期限之内已经提出异议，但是执行法院未予立案审查，当事人可在异议期限之后申诉以启动执行监督。[3]对于因执行法院原因，缺失某些救济环节（如因执行法院未予立案，缺失执行异议环节）而直接进入执行监督程序的，则允许再次提起执行监督程序，以保障起当事人能在多级法院获得救济。这一点在《最高人民法院关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》（以下称“《执行信访意见》”）中也有相关规定，即对于超过异议期限的执行申诉，可以继续向上一级法院申诉信访以再次启动执行监督程序。[4]

执行申诉制度的最新发展。2023年1月19日，发布了《最高人民法院关于办理申请执行监督案件若干问题的意见》（以下称“《意见》”）并定于2023年2月1日正式施行。《意见》以“申请办理执行监督案件”的提法，对呈分散性、原则性的执行申诉制度进行了整理归纳，统一了法律适用，对执行申诉程序中出现的重点问题进行了明确。如我们之前介绍的，从最初的执行监督并未明确规定当事人申请启动的路径，再到《意见》的发布，执行申诉制度基于其保障当事人权益不可或缺的作用，最终完成了向“申请办理执行监督案件”的蜕变。这也契合了我们前文中对执行申诉制度的定位即“当事人申请启动执行监督程序的主要途径”。

二、执行申诉与执行（申诉）信访的厘清

除《民事诉讼法》规定的执行行为异议、执行标的异议，以及前文介绍的执行监督程序外，还有一种非常重要的执行救济程序，即执行信访。根据《执行信访意见》的规定，执行信访案件指信访当事人向人民法院申诉信访，请求督促执行或者纠正执行错误的案件。执行信访案件又细分为：执行实施类信访案件、执行审查类信访案件两类。执行实施类信访案件指申请执行人申诉信访，反映执行法院消极执行，请求督促执行的案件；执行审查类信访案件又细分为两类，指信访当事人申诉信访，反映执行行为违反法律规定或对执行标的主张实体权利，请求纠正执行错误的案件。

关于执行监督、执行申诉、执行信访的相关规定，散见于最高院出台的司法文件中。执行申诉与部分执行信访在程序启动及作用上存在相似性，部分司法文件同时使用执行申诉、执行申诉信访等概念，也难免让人产生困惑、混淆。结合我们前文的解释，我们制作了以下图表，以便大家更好的理解执行申诉与执行信访之间的差别与联系。

经总结、归纳可知，对于怠于执行、消极执行的，当事人有两条救济途径：一者，《民事诉讼法》第233条规定的向上一级人民法院申请执行，这一救济途径由执行监督制度中的执行督促程序所细化，若当事人选择此途径，法院一般以“执监”字案件进行处理；[5]二者，当事人可以选择提出执行实施类信访案件，需要注意的是，对于执行信访案件，并未明确规定必须向上一级法院提出，而是“反映的是本院或辖区内下级人民法院执行问题的，应予受理”。

对于执行行为错误的，当事人可以选择《民事诉讼法》第232条的救济路径并衔接执行监督，即前文提到的执行异议→执行复议→执行监督，获得三级法院救济程序的保障；或者，提出执行审查类信访案件，但需要注意的是，如果此类案件尚未经过异议程序或执行监督程序处理，一般会通过信访制度交办督办，责令下级人民法院按照异议程序或执行监督程序审查。[6]

对于执行标的主张实体权利的，当事人可选择《民事诉讼法》第234条规定的执行异议程序并衔接审判监督程序或执行异议之诉进行维权；或者，当事人亦可以选择提出执行审查类信访案件。

经过对执行监督制度、执行信访制度的类型化分析可知：（1）容易产生混淆的是针对执行行为错误的执行申诉程序与执行审查类信访案件中的执行行为违反法律规定情形，经过前文分析，也可以初步得出这两个程序以下区分要点，即执行申诉引起的执行监督程序在前，执行信访在后，换言之，执行信访将救济程序进一步延长为执行异议→执行复议→执行监督→执行审查类信访；2）执行实施类信访案件则是针对消极执行的情况，与执行督促制度功能类似，与执行申诉制度所解决的问题并无交集，混淆的可能性较低；（3）对于执行标的主张实体权利的，则并非执行监督制度的典型处理对象，主要通过执行标的异议以及执行审查类信访案件中的对执行标的主张实体权利的情形予以解决。

另外有一点需要说明，碍于前述执行救济体系的复杂结构，法律并不要求当事人在启动程序时进行非常明确的区分，而是设置了“执行信访案件交办督办制度”，先接收案件后再进行分流处理。如本应提起执行异议程序，但当事人误向上级法院提起了执行信访，上级法院即可通过信访制度交办督办，责令下级人民法院按照执行异议程序进行审查。[7]这降低了当事人的维权成本，优化了救济程序。

三、执行申诉程序的实际操作

（一）执行申诉案件的管辖

2022年颁布的《执行案件规范》规定了执行申诉案件两种典型情况，即对复议裁定的申诉和超过异议期限的申诉，同时规定这两种执行申诉都是向上一级人民法院提出；除此之外，还规定了执行申诉的一般情况，即当事人认为执行法院的执行行为不当或确有错误，侵害其合法权益的，可以向上级法院申诉，可以理解为执行申诉的兜底条款，对于此种情况，管辖法院规定为“上级法院”。

《意见》出台后，执行申诉案件的管辖法院问题，可归纳出以下几个要点：1、没有调整“对复议裁定的申诉”的管辖法院，仍为上一级人民法院；2、对于“超过异议期限的申诉”进行了两处调整，（1）将认定情形扩大为“申请人依法应当提出执行异议而未提出”及“申请人依法应当申请复议而未申请”（为便于理解，以下仍将这种情况称为“超过异议期限的申诉”），降低了当事人提出此种执行申诉的门槛，（2）将管辖法院调整为异议法院和复议法院，不再是上一级人民法院；3、仅明确保留了对复议裁定的申诉和超过异议期限的申诉，未明确提及关于执行申诉的一般性规定。

实际上，随着法律制度的发展和健全，执行申诉制度基本就是对复议裁定的申诉和超过异议期限的申诉这两种情况，虽然有类似兜底条款的一般性规定，但适用的并不多。这可能也是《意见》中未就一般性规定进行明确的原因。但是，从法律制度上看，是否还存在向上级人民法院提出执行申诉的理论可能性，还是此种申诉会转为执行信访案件进行处理，需要司法实践的进一步发展予以明确。

向最高人民法院提出执行申诉的特殊限制。若根据前述管辖规则，上一级人民法院为最高人民法院的，原则上仍由高级人民法院受理执行申诉。这有可能是受到《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》及《最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的影响，但2023年9月28日起相关改革试点工作已经结束，[8]是否会影响执行申诉案件管辖法院的判断，尚无定论。目前，《意见》中的相关规定可见第六至十一条，在此不赘述。[9]

（二）提出执行申诉的期限

根据《意见》第五条的规定，提出对复议裁定的申诉和超过异议期限的申诉的期限均为六个月。但起算点有所区别，对复议裁定的申诉自复议裁定发生法律效力后起算；超过异议期限的申诉，自提出异议期限或者申请复议期限届满后起算。对于超出上述期限向人民法院提出执行申诉的，则不予受理；已经受理的，裁定终结审查。[10]

（三）执行申诉案件的申请材料

对于申请执行申诉案件需要准备的材料，《执行案件规范》有明确的规定，具体包括：1、申诉书；2、申诉人的身份证明；3、相关证据材料；4、送达地址和联系方式。

其中，相关证据材料中，可包括执行依据文书、执行复议裁定，或者其他当事人认为执行法院执行行为错误的证据材料等。

（四）执行申诉案件的受理

执行申诉作为启动执行监督的方式，其在执行救济体系中有“滞后性”、“补充性”的特点，换言之，若法律规定有专门的救济途径，则不宜通过执行监督进行救济。如当事人对执行标的异议裁定不服的，则不能提出执行申诉，而是应当通过审判监督或执行异议之诉进行处理。与此相关的情况，在《意见》中均有明确规定，不再赘述。[11]

就复议裁定作出的执行监督裁定提出执行监督申请的，不予受理。[12]这一点也不难理解，如前所述，执行申诉有两种典型情形，即“对复议裁定的申诉”和“超过异议期限的申诉”。其中，对复议裁定的申诉，经执行异议→执行复议→执行监督，获得了三级法院的充分救济，若再无止尽的进行执行监督难免有浪费司法资源之嫌。而对于“超过异议期限的申诉”，因缺失了执行异议或复议程序，所获救济有限，则未限制对此种执行监督裁定再提出执行监督申请，以尽量保障当事人所获救济的充分、有效。

如前文所述，对于“超过异议期限的申诉”，《意见》做了更宽泛的认定，降低了此种类型执行申诉的受理门槛。《执行案件规范》的规定为“当事人、利害关系人在异议期限之内已经提出异议，但是执行法院未予立案审查”，当事人在异议期限后可以继续提出执行申诉；《意见》则规定为“申请人依法应当提出执行异议而未提出”及“申请人依法应当申请复议而未申请”，简化了认定条件，降低了当事人提出此种执行申诉的门槛。

（五）执行申诉受理后是否中止执行

《执行案件规范》第1315条规定，除本章另有规定外，申诉案件可以参照本规范第二十六章关于复议案件的相关规定进行审查。而根据《执行案件规范》第二十七章执行复议案件第1296条的规定，执行复议期间，不停止执行。如果被执行人、利害关系人提供充分、有效的担保请求停止相应处分措施，人民法院可以准许，但如果申请执行人提供充分、有效的担保请求继续执行的，应当继续执行。因此，执行申诉案件以不中止执行为原则，中止执行为例外。

（六）执行申诉案件的结案方式

在这里要区分两个概念，即执行申诉的结案方式与执行监督的结案方式。狭义的范围上看，执行申诉的结果无非是申诉不成立，驳回申请；申诉成立，启动执行监督程序。但执行申诉与执行监督密不可分，因此在讨论执行申诉案件的结案方式时，必须一并讨论执行监督的结案方式。

根据《执行案件规范》第1314条规定，对于申诉案件的处理结果分为以下几类：（一）申诉不成立的，驳回申请；（二）申诉成立的，可以指定执行法院、复议法院在一定期限内改正（限期改正），或撤销执行法院、复议法院的裁定直接改正（撤销并改正）；（三）当事人撤回申诉的，准许撤回申诉。[13]《最高人民法院印发<关于执行案件立案、结案若干问题的意见>的通知》第二十六条规定的结案方式[14]，如准许撤回申请、驳回申请等。《意见》第十二条规定的执行监督案件结案方式：撤销执行异议裁定和执行复议裁定、发回异议法院重新审查，或者撤销执行复议裁定、发回复议法院重新审查的方式结案。[15]

四、执行申诉后的再救济

如前所述，执行申诉包括“对复议裁定的申诉”和“超过异议期限的申诉”两种主要类型，其所对应的再救济路径也不尽相同。对于复议裁定的申诉经结案处理后，若想再获得救济，可以通过执行信访制度提起执行审查类信访案件或申请检察建议。[16]对于超过异议期限的申诉经结案处理后，若想再获得救济，可以向上一级人民法院继续提出执行申诉以启动执行监督程序。第二次获得执行监督程序救济后，若想再获得救济机会，可提起执行信访或申请检察建议。

在《意见》出台之前，即使是对复议裁定的申诉结案处理后的执行裁定，仍可继续提出执行申诉以启动执行监督，出现了四级救济程序，即执行异议→执行复议→执行监督→执行监督。《广东省高级人民法院关于办理执行监督案件的指引》第30条就明确规定，对本院自行监督所作的纠错执行监督裁定不服，原案裁定为执行复议裁定的，可以向上一级法院申诉。[17]虽然在审级上存在一定特殊性，但确实延长了救济程序。随着《意见》的发布，广东省高级人民法院亦在2023年4月3日作出的通知书中阐明：“根据《最高人民法院关于办理申请执行监督案件若干问题的意见》第四条第一款第一项规定，针对人民法院就复议裁定作出的执行监督裁定提出执行监督申请的，不予受理。因此，本院本次监督审查之后，不再受理你们对本案的执行监督申请。请你们尊重生效裁判，理智、客观对待结果，息诉罢访，将有限的精力投入新的生活”。[18]

可见，虽然法律规范层面设置了充分的执行救济体系，但反复申诉、缠访闹访问题也造成了司法资源的极大浪费。尊重生效裁判，依法合理使用救济权利，才是民事执行救济制度的立法本意所在。