一、“低空经济”及其载体和重要抓手——民用无人驾驶航空器

“低空经济”是什么？或许我们能在2024年2月1日开始实施的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》中找到答案。该条例关于“低空经济”的内涵，是指以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。从该定义可以看出，一方面低空经济是辐射与航空器有关的各个产业链，包括从研发到运行的各个产业环节的综合经济形态；另一方面，民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器（以下亦称“无人机”）是低空经济的重要组成部分。

无人机（Unmanned Aerial Vehicle，UAV），是指没有驾驶人员、可携带任何载荷、可重复使用、以无线电遥控或者自身程序控制为主的新型航空器。按照无人机用途划分，可分为军用无人机和民用无人机。其中，民用无人机又可分为工业级无人机和消费级无人机，工业级无人机可在气象、监测、农用、通信、治安管理等多个领域应用，消费无人机主要用于航拍等娱乐消费领域。

伴随着无人机在民用领域的应用普及，低空经济越来越表现出其在国民经济中的重要地位。根据Frost & Sullivan数据[1]，中国工业无人机市场规模在2024年将达到3,208亿元，预计2020-2024年复合增速为56%；同时，根据中国民用航空总局（以下简称“民航局”）的统计数据[2]，全行业注册无人机数量在2018年为28.7万架，2023年末这一数字达到了120余万架，2018-2023年复合增速为27%。后者的数字很可能因为无人机没有完全进行登记而明显偏少，实际规模将更为壮观。

二、民用无人驾驶航空器政策概述

伴随着无人机行业的“展翅高飞”，监管政策的全面铺陈成为我国保障低空经济健康发展最迫切的需求。以eVTOL（Electric Vertical Take-Off and Landing，即电动垂直起降飞行器）领域的初创企业亿航为例，在2021年1月，亿航就EH216-S eVTOL向中国民航局提出型号合格认证申请并被受理，但当时eVTOL是航空业新生事物，国内外的适航审定还缺乏成熟标准，因此中国民航局就加紧制定了专门针对该特定机型的适航审定文件。之后，亿航EH216-S eVTOL顺利通过了适航审定并取得了中国民航局颁发的型号合格证，成为全球首个获得型号合格证的eVTOL企业。在我国，这种“产业驱动型”政策并不罕见，也正是归功于政策的及时雨，我国一批又一批优秀的初创企业才有如雨后春笋般大量涌现。

以下为截至目前关于无人机全国及地方性有代表性的政策：

（一）全国性政策

（二）地方性政策：以深圳市、海南省为例

1. 深圳市

值得关注的是，深圳市在发展低空经济和制定无人机政策方面，一直处于全国的前列，这也是我们在地方性政策中将其作为研究对象之一的主要原因。例如，深圳市早在2019年3月便出台了《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》，划设微轻型无人机适飞空域，规范无人机的生产和销售管理、飞行管理，明确相关法律责任。

除此之外，2023年12月的《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》中还规定，实缴注册资本规模2,000万元以上（含本数）的eVTOL企业等低空经济企业，经与市政府或落地区政府签订合作协议，满足特定产值要求的可给予最高2,000万元的落户奖励；对获得中国民航局颁发的型号合格证和生产许可证并在深圳市经营的低空经济企业给予奖励，其中eVTOL航空器1,500万元，大型无人驾驶航空器500万元，中型无人驾驶航空器300万元。虽然众所周知，eVTOL行业门槛并不低，但上述举措足见深圳市在支持低空经济发展中做出的努力，这也难怪它会吸引大疆、道通航空、美团无人机、中信海直等优质低空经济企业花落他家了。

以下是深圳低空经济领域的几个有着开疆拓土功劳的政策性文件：

2. 海南省

另一个引人注意的省份是海南，它是国家首批开展低空空域管理改革试点地区之一。海南通过两期的低空空域空管服务保障示范区项目建设以及无人机综合监管平台的建设，构建了较为完善的低空空域空管服务保障体系，从以下几个规范性文件中可见一斑。

三、尝试构建监管框架的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》

在《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）生效前，我国现行航空管理制度是基于有人驾驶航空器运行管理模式设计的，缺乏有效针对无人驾驶航空器管理的相关制度规定，也难以适应无人驾驶航空器技术更新快、应用场景广等特点。例如《中华人民共和国民用航空法》规定，民用航空器，是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器；国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定。因此，我国在法律层面仅对无人机作了原则性规定，允许下位法另行制定规则。在行政法规层面，专门针对无人驾驶航空器的管理法规仍为空白，而在部门规章层面，其对无人机的规定则较为分散和零乱，主要制定规则的部门包括交通运输部、民航局、工信部等，相关的法规包括但不限于《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《通用航空经营许可管理规定》等。

正是基于这一国情，2023年5月31日，《暂行条例》得以发布，并于2024年1月1日开始正式施行，成为我国第一部专门针对无人机管理的行政法规。同时配套《暂行条例》正式施行的，还包括工信部发布的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》和《民用无人驾驶航空器无线电管理暂行办法》，以及交通运输部发布的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（CCAR-92）等。

四、结语

本文通过介绍低空经济的概念，以及作为低空经济重要组成部分之一的无人机的政策梳理和制度简析，希望让大家对低空经济有一个初步的了解。关于无人机新规的详细解读以及目前仍待解决的法律问题，敬请广大读者持续关注我们后续的分析文章。

注释：

[1] 参见：https://img.frostchina.com/attachment/2022/08/10/cquN1uJBXscqmLq3CJktBz.pdf。

[2] 参见：https://www.mot.gov.cn/tongjishuju/minhang/。