一、行政命令的核心内容

行政命令，是由美国总统作为联邦最高行政首长对联邦所属各机构发布的具有法律效力的指示，通常用于管理联邦政府的运作和指导行政官员的行动，属于总统行政权的组成部分。在美国三权分立的政治制度下，行政（总统）、立法（国会）和司法（法院）及其相关部门各司其职，同时相互制衡。因此，美国总统之行政命令的法律效力受到国会立法与司法审查的制约[3]。

2025年2月10日，特朗普签署“暂停FCPA执法以促进美国经济和国家安全”的行政命令，强调当前FCPA执法活动处于过度扩张和难以预测的状态，导致美国企业在国际市场上的发展受阻。该行政命令主要作出如下要求：

• 暂停新增执法活动：在该行政命令发布之日起180日（“审查期”）内，DOJ暂停新增任何FCPA调查或执法行动，除非司法部长（Attorney General）例外批准。
   

• 审查当前执法活动：审查期内，司法部长需对当前正在进行的FCPA调查和执法行动开展详细审查，并采取适当措施以恢复FCPA执法的合理边界。
   

• 更新执法指引/政策：审查期内，司法部长需根据审查情况相应更新FCPA执法指引或政策。在更新版指引或政策正式出台后，FCPA执法活动的恢复执法或新增执法必须经司法部长亲自批准，且该等执法行动均须遵循更新版相关规定。
   

• 采取/建议其他行动计划：在更新版指引或政策正式出台后，对于存在不恰当行为的过往FCPA调查和执法活动，若司法部长审查认定需采取补救措施或其他恰当措施，则司法部长应当采取相应措施，或者可以建议总统开展相关行动。

（注：经司法部长确认，上述审查期可额外延长180日。）

二、行政命令的发布始末

（一）背景介绍：FCPA概况

FCPA是美国1977年颁布的一项联邦法律，现已历经1988年、1994年、1998年三次修订。其出台起源于20世纪70年代的“水门事件”及其后续调查，美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission, “SEC”）调查发现，超过400家美国企业曾对外国官员行贿且涉及金额高达30亿美金[4]。为打击美国企业通过贿赂外国官员以获得或保留海外业务的情况，美国国会正式出台FCPA，该法成为世界上首部涉及约束国内主体向外国官员行贿的法律。

FCPA由反贿赂条款及会计条款组成：

• 反贿赂条款：禁止为获得或保留业务而贿赂外国官员。受规制对象包括：（1）在美国证券交易机构上市或者需要定期向证交会提交报告的美国和外国上市公司（“发行人（issuers）”）；（2）美国个人和企业（“美国国内主体（domestic concerns）”）及代表其行事的管理人员、董事、员工、代理人、股东；（3）在美国境内行事的除上述两类主体之外的因地域管辖（territorial jurisdiction）受制于FCPA的外国个人及企业。
   

• 会计条款：要求发行人遵守财务记录和内部控制的相关要求，包括要求制作和保存账簿、记录和账目以确保详尽、准确和公平地反映企业资产的交易和处置，以及要求建立和实施有效的内部会计控制系统等等。受规制对象为全体发行人。

DOJ和SEC均有FCPA项下的执法权，SEC拥有对发行人及其管理人员、董事、员工、代理人、股东违反反贿赂条款和会计条款的民事执法权；DOJ拥有刑事执法权以及针对本国企业及相关个人和部分外国企业和相关个人的反贿赂条款的民事执法权。违反FCPA则可能导致民事及/或刑事处罚、制裁等，具体包括罚款、没收非法所得及/或监禁等。

（二）动因分析：多重因素推动

特朗普签署该行政命令，一方面显现了其长期以来对FCPA的批判立场，认为该法阻碍了美国企业在海外市场的拓展和国际竞争力的提升；另一方面，也是出于强化国家安全及反恐政策的考量，集中司法资源打击跨国犯罪组织。综合分析特朗普就任本届总统后发布的相关行政命令和其他相关文件，我们理解出台该关于暂停FCPA执法活动的行政命令的主要动因具体包括：

• 提高美国企业的国际竞争力：特朗普认为近年来FCPA的执法范围及自由裁量权均不断扩大，希望降低FCPA执法对美国企业经营和出海的过度干预，通过放宽执法助力美国企业提高海外市场竞争力。
   

• 强化国家安全及反恐怖政策：为实现特朗普政府关于彻底消除跨国犯罪组织的目标，需要将司法资源集中用于打击与有组织犯罪相关的腐败案件，因此将传统FCPA商业贿赂案件方面的执法资源调度到反恐相关的贿赂案件中。

（三）发展概览：相关时间线梳理

早在2012年，特朗普就曾在公开访谈中对FCPA作出评价，强调FCPA导致美国企业的国际竞争中处于劣势[5]。

2025年1月20日，特朗普于宣誓就任总统当天签署多项行政命令，其中包括：

• EO 14147，“终止联邦政府武器化（Ending the Weaponization of the Federal Government）”[6]。第三节明确要求司法部长审查过去四年内的DOJ、SEC等所有部门的执法活动，旨在审查并纠正联邦政府可能存在的执法活动“武器化”的不当行为。
   

• EO 14157，“将卡特尔（墨西哥贩毒集团）和其它跨国犯罪组织认定为外国恐怖组织和特别认定全球恐怖分子（Designating Cartels and Other Organizations as Foreign Terrorist Organizations and Specially Designated Global Terrorists）”[7]。

2025年2月5日，美国司法部长帕梅拉·邦迪（Pamela Bondi）发布一份名为“彻底消除卡特尔和跨国犯罪组织”（Total Elimination of Cartels and Transnational Criminal Organizations）的备忘录[8]，与EO 14157中关于“修订现有国家安全和反毒品战略，以彻底消除卡特尔和跨国犯罪组织”的要求相呼应。该备忘录不仅总体强调将卡特尔和跨国犯罪组织列为优先调查起诉的对象，还要求DOJ重整司法资源，将FCPA执法重点聚焦于与卡特尔及跨国犯罪组织相关的案件，而削弱对传统商业贿赂案件的调查和起诉。因此，“非暴力”的FCPA违规行为可能不再是执法重点。

直至2025年2月10日，特朗普正式签署“暂停FCPA执法以促进美国经济和国家安全”的行政命令，要求暂停FCPA执法活动、审查当前及过往的FCPA执法活动、更新相关执法指引等，与EO 14147中关于审查DOJ等部分执法活动以及上述DOJ备忘录中关于调整FCPA执法重点的要求相呼应。考虑到审查期可额外延长180日一次，因此更新版FCPA执法指引将不晚于2026年2月5日发布，FCPA相关调查及执法活动也将不晚于2026年2月5日重启。

三、行政命令的主要影响

（一）DOJ自由裁量权受限

DOJ是美国联邦政府的行政部门之一，其司法部长由总统提名，经国会批准产生，担任总统内阁成员且需向总统述职，总统亦有权随时解除其职务。尽管DOJ内各部门均需向司法部长汇报，但是美国检察官《司法手册》第9-2.010节明确规定，美国检察官在刑事案件中有权独立开展调查活动，通常并不直接受司法部长的监督[9]。因此，此前DOJ刑事司FCPA部门在决定是否启动调查、推进执法行动以及确定执法重点等方面拥有相对广泛的权力，从公开文件来看并不以司法部长的批准作为开展FCPA执法活动的先决条件。但此次行政命令明确规定，在更新版指引或政策正式出台后，FCPA执法活动的恢复执法或新增执法均须经过司法部长亲自批准。因此，该行政命令的颁布可能对DOJ在FCPA执法活动中的自由裁量权有所限制。

除此之外，该行政命令明确要求审查当前及过往的FCPA执法活动，以确保执法活动处于合理边界内。虽然目前对于合理边界的定义与范围并无明确规定，但结合行政命令中关于当前FCPA执法过度扩张和难以预测的描述来看，我们理解后续执法指引及相关政策趋于对DOJ在FCPA执法活动的自由裁量权加以限缩。

（二）FCPA执法重点转变

尽管该行政命令中未就此点展开阐述，但DOJ的“彻底消除卡特尔和跨国犯罪组织”备忘录明确提出要求，集中司法资源优先调查可能与卡特尔和跨国犯罪组织活动相关的FCPA海外贿赂案件，而非传统的FCPA商业贿赂案件。举例来说，如果美国个人或企业向外国官员行贿，旨在促进开展人口贩卖、毒品和枪支贩运等有组织犯罪活动，则该类案件将属于DOJ刑事司FCPA部门的执法关注重点。然而对于传统的FCPA商业贿赂案件，例如美国个人或企业向外国官员行贿以获得某个项目合作机会，则可能不再属于FCPA重点执法领域。

这一转变将使传统商业贿赂案件的执法资源大幅减少，传统商业贿赂风险高发的行业受到FCPA调查的压力在短期内可能有所降低，例如此前FCPA风险频发的能源、医疗健康、科技等行业。

（三）行政命令影响的局限

特朗普政府的行政命令无疑是对美国长期以来反海外腐败执法政策的一次重大调整。尽管这一政策在短期内可能会刺激美国企业的海外业务拓展，但从长远来看，其对国际商业环境和反腐败体系的影响仍然充满不确定性。

一是刑事诉讼时效仍然适用。即使短期看来美国企业及其海外运营子公司的FCPA相关合规压力可能有所减小，但FCPA刑事责任的诉讼时效为5至6年。因此即便当前FCPA执法力度有所下降，如果2028年美国政府更替，FCPA的执法力度仍有可能恢复甚至加强，则可能追溯特朗普政府任期内的FCPA违规行为。

二是SEC的执法权未受影响。值得注意的是，该行政命令直接针对司法部长提出相关要求，仅对司法部长管辖范围内的DOJ的FCPA执法活动产生效力。因此，SEC对发行人的FCPA违规行为进行民事调查和处罚的权限目前暂未受到影响，发行人仍需严格遵守FCPA的反腐败条款及会计条款。

四、结语

FCPA作为全球反腐败监管的重要基石之一，对经济合作与发展组织（OECD）1997年出台《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》以及联合国2003年出台《联合国反腐败公约》均发挥了积极作用。此次暂停FCPA执法并调整执法重点的举动，无疑会在一定时间内对国际反腐败格局产生深远影响。一方面，美国放松传统商业贿赂案件的执法，可能会导致部分国际市场出现反腐败监管空白，例如在腐败活动较为高发的南美、非洲、东南亚等地区；另一方面，这并不一定影响其他国家当地反腐败执法力度的加强，例如中国、英国、欧盟等地区可能会强化本地反腐败监管。

但是无论如何，我们理解美国暂停FCPA执法的相关举措并不会改变全球反腐败治理的大势所趋，更不意味着在华经营的外资企业和国际化经营的中国企业可以就此降低反腐败合规管控的力度。

• 首先，强劲的反腐内驱力推动中国反腐败斗争不断深入。在党的十八大以来，中国推进全面从严治党和反腐败斗争的力度之大前所未有，始终“保持战略定力和高压态势，一步不停歇、半步不退让，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”，成效有目共睹，这一趋势并不会因外部政策环境的变化而逆转。
   

• 同时，中国企业国际化和在反腐内驱力的激励下，中国立足于本国实际情况，借鉴以《联合国反腐败公约》为代表的国际反腐规则体系[10]，进一步提高中国立法机构和执法机构的反腐败治理能力，并推动中国企业合规的国际化经营理念的转变。

可以看出，在中国反腐高压的背景下，以反腐内驱力为核心，不仅编织了严密的反腐败法网，也对在华经营企业提出了严格的反腐败合规要求。因此，企业不仅不可免除自身合规义务，还应秉持审慎态度坚持合规经营。无论法律环境如何变化，建立和维护健全的合规体系才是企业可持续发展的根本保障。 我们建议在华运营的内外资企业：

• 继续严格执行反腐败合规政策：企业应继续贯彻落实包括中国本地法律和FCPA在内的反腐败法律法规和相关合规政策，构建和实施有效的合规计划，加强员工合规培训等。若企业识别到任何违反中国本地法律或FCPA等反腐败法规的潜在风险行为，则应迅速开展内部调查，以排查相关合规隐患。持续坚持合法合规经营不仅有助于应对潜在商业风险，更是塑造企业长期商业信誉和实现可持续发展的关键。
   

• 密切关注执法政策的动态变化：企业应持续关注反腐败执法政策的动态变化，及时调整自身合规策略，以适应复杂多变的国际法律环境。企业还应充分认识中国的反腐高压态势以及美国的政府更迭周期性特点，不仅应当密切关注FCPA相关政策和指引文件的进展，更需密切留意本地反腐败政策和执法趋势的发展，从而有效避免潜在法律风险。

注：关于在中国开展FCPA调查的法律冲突问题，以及FCPA与我国反腐败法律等受贿主体的辨析，详见笔者之前发布的系列文章：

• Are Private FCPA Investigations Still Doable in China?
• 跨境合规调查系列 | 美国FCPA与我国反腐败法律等受贿主体之辨析（上）
• 跨境合规调查系列 | 美国FCPA与我国反腐败法律等受贿主体之辨析（下）
• Comparative Studies on the FCPA and Chinese Anti-Corruption Laws