一、32号令下国有股东认定的边界

（一）32号令将“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”仅限定为“公司制企业”，有限合伙形式的企业被排除在外

2016年6月24日，《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）正式施行，界定了国有企业的概念及类型，即：国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业及国有实际控制企业。

在32号令中，一改《企业国有资产法》（主席令第五号，2009年5月1日实施）将国家出资企业定义为“公司制企业”的做法，而是使用范围更大的“企业”概念。从“公司”到“企业”这一表述的改变，似乎是具有国资背景的有限合伙企业也被纳入32号令的监管范围，但是，实际上并非如此。在32号令第四条中，仍然使用“股东”、“股权”、“公司章程”等公司法术语。此外，国资委在官方回复中多次强调，32号令的适用范围仅限于依据《公司法》设立的公司制企业，明确将有限合伙形式的企业排除在外。相关法律法规及（部分）国资委回复要点具体如下：

根据以上规定，国有股东范围如下图所示：

（二）在国资实际控制的场景中，有限合伙形式的企业被排除国有股东认定的探讨

在财务投资场景下，有限合伙作为市场化工具，执行事务合伙人通常由市场化机构担任，排除认定为国有股东，简化了国资审批流程，相对提高了投资决策效率。但是，在国资实施实际控制的场景中，有限合伙企业未被认定为国有股东，可能使该类企业在适用国有股东相关监管规则上存在一定差异。这种情形下，如何在现有法规框架下进一步明确国有资产的保护路径，值得关注。此外，有限合伙形式的企业是否为国资实际控制尚无明确的法规认定标准，如国资担任执行事务合伙人、国资控制投资决策委员会的多数席位抑或国资出资比例超过出资额的50%以上等，存在不同的见解，需结合具体案例判断。

根据《企业国有资产法》的规定，国有资产指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。国资监管的核心在于对“国有资产权益”的保护，若国资通过有限合伙企业实际控制标的公司，仅因合伙企业非公司制即否定其国有股东身份，这种适用差异理论上可能对国有资产监管带来一定的挑战。

二、36号令下有限合伙企业国有股东的豁免

（一）36号令延续了32号令（含国资委官方回复）对有限合伙企业的“形式排除”

2018年7月1日，《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号，以下简称“36号令”）正式施行，36号令延续了32号令（含国资委官方回复）对有限合伙企业的“形式排除”逻辑，即仅以公司制企业作为国有股东认定主体，有限合伙因其组织形式差异而被豁免，相关规定具体如下：

根据以上规定，国有股东标识如下图所示：

（二）36号令第七十八条的适用场景分析

1. “国有出资”的界定不明确

条款中“国有出资的有限合伙企业”的范围未明确界定，是否仅指国有股东直接出资的有限合伙企业？若国有股东间接投资有限合伙企业，是否属于“国有出资”范畴？是否有出资比例限制？

2. 未明确是否适用于非上市公司股份

第七十八条明确“国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定”，但它只适用于“持有上市公司股份”的有限合伙企业，且仅限于“上市公司国有股权变动行为”。这意味着，这条规定并不适用于非上市公司，也不适用于有限合伙企业的其他交易行为。实践中，众多案例直接将36号令的认定逻辑扩展至非上市公司，但是这一操作缺乏统一依据。

3. 法规表述的歧义性

第七十八条仅规定“不作国有股东认定”，但未明确有限合伙企业是否属于其他国资监管范畴。

4. “监督管理另行规定”的具体内容缺失

条款未明确“另行规定”的具体内容，目前尚未出台配套细则，这使得在实际操作中，拟上市公司及国资背景有限合伙企业对于股份管理、股权变动等行为的合规性难以准确把握，增加了企业上市及后续运营过程中的不确定性和风险。

三、2号文尚未明确非上市公司中有限合伙企业国有股东的认定问题

（一）2号文未直接认定有限合伙企业的国有股东属性

2020年1月3日，《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》（国资发产权规〔2020〕2号，以下简称“2号文”）正式实施，“2号文”释放了加强对合伙企业国资监管的信号，规定国家出资企业对有限合伙企业的出资所形成的权益进行登记。但是该文件并未直接认定有限合伙企业的国有股东属性，其核心是解决“国资在有限合伙中的存在性”问题，但未触及“有限合伙企业是否应被认定为国有股东”这一争议。相关法律法规具体如下：

（二）2号文“登记但不认定”导致的实操困惑

2号文在解决有限合伙企业国有权益管理问题上迈出了重要一步，但它也具有一定的局限性，尤其是在国资背景有限合伙企业是否应作国有股东认定这一问题上。

2号文仅要求登记国资权益，但未明确登记是否构成对有限合伙企业“国有属性”的认定，对于有限合伙企业的国有股东认定仍然存在模糊地带。例如，对于国资控制的有限合伙企业，即使进行了国有权益登记，但在股份转让等重大事项上，是否需要遵循国有股东监管的相关规定，仍然缺乏明确指引。

四、IPO审核实践中关于国资背景的有限合伙企业的穿透核查

32号令、36号令与2号文在有限合伙企业的监管上存在不同的理解空间。32号令、36号令将有限合伙企业排除在国有股东认定之外，而2号文则通过国有权益登记的方式将有限合伙企业纳入国资监管范畴。这种情形使得拟上市公司和相关机构在实践中难以准确判断有限合伙企业的属性和适用的监管规则。

（一）具有国资背景的有限合伙企业在实践中绝大多数被认定为非国有股东，但是否履行国资监管程序存在差异

在IPO审核中，监管部门通常要求对有限合伙企业的股东进行国资属性穿透核查，关注具有国资背景的有限合伙企业是否属于“国有股东”，并确认相关交易已履行审批、评估、备案等国资监管程序。

经检索近几年相关案例，在对合伙企业的国有性质作认定时，无论GP或LP是否具有很强的“国资属性”，均直接依据36号令（即“上市公司国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定”）认定为非国有股东，具体如下：

各案例中，具有国资背景的有限合伙企业均未被认定为国有股东，但是在是否需要履行国资监管程序上，却存在个案差异，如QZ科技股东XP基金虽未被认定为国有股东，但因其属于合肥市国资委实际控制的企业，被认定存在受到国资监管的情形，履行了投资、被动稀释和股改涉及的国资程序并取得了合肥市国资委出具的合规确认。

（二）监管部门的审核逻辑与应对措施

按照一般逻辑来讲，国资背景的有限合伙企业是否需履行国资监管程序取决于是否属于国有股东，如不属于国有股东，则无需履行。但是在实践中，仍出现未被认定的主体履行国资监管程序的现象，根源还是在于现行法规对“国有股东”的定义未覆盖有限合伙形式，地方国资监管部门对于私募股权投资基金可能有更为细化的规定，实务中对该问题的理解存在分歧。

从IPO监管角度，穿透监管趋势下，若具有国资背景的合伙企业存在实质控制关系，监管部门可能需进一步关注相关交易的合规性，以确保国有资产的安全。发行人及中介机构在论证具有国资背景的合伙企业“不属于国有股东”“无需履行国资程序”时，若仅基于对法规的自主解释或内部程序说明，其论证可能被监管部门认为效力较低。针对前述监管逻辑，建议通过以下措施补强论证：

1. 首先，了解有限合伙企业的国资背景，梳理合伙协议条款，明确控制权归属，核查地方国资监管部门是否有更为细化的规定。
    
2. 然后，提前与国资监管部门沟通，如被认定为国有股东，尽快完成资产评估、备案等国资程序；如存在争议，争取国资监管部门书面豁免，明确其“无需认定为国有股东”“相关程序符合国资监管要求”。
    
3. 若无法取得前述确认文件，至少取得执行事务合伙人（私募基金管理人）的说明文件，确认有限合伙属于其管理的私募基金，无需按照国有企业进行管理，无需履行国有股权变动有关的评估、备案程序等。

五、结语

综上而言，在现行法规框架下，具有国资背景的有限合伙企业因其组织形式差异，通常被排除在国有股东认定范围之外。实践中，拟上市企业普遍遵循“形式排除”逻辑，认定此类有限合伙企业为非国有股东，但在是否需要履行国资监管程序上仍存在个案差异。未来，不排除通过立法或监管细则进一步厘清有限合伙企业的国资监管边界，平衡市场化效率与国有资产保护需求。

对于拟上市企业及中介机构而言，需要结合具体情况进行审慎判断，在现行规则下需注重对有限合伙企业控制权、地方监管要求等的核查，并通过提前沟通、书面确认等方式强化合规论证，关注监管政策的动态变化，以规避潜在的审核风险。