一、从暂停到重启：FCPA执法的最新演进

（一）执法暂停

2025年2月10日，美国总统特朗普签署EO 14209，要求DOJ自该行政命令发布之日起180日内（“审查期”）暂停新增任何FCPA调查或执法行动，全面审查现有FCPA调查和执法活动，并出台新的FCPA执法政策。该行政命令指出，“此前FCPA的执法实践呈现出过度扩张和难以预测的状态，强调应重新审视相关政策，以确保其作用于维护美国的国家安全与经济安全”。

（二）执法审查

在审查期内，DOJ随即开展对FCPA存量案件的重新评估与相关资源再配置，多个信号逐步勾勒出相关政策的潜在调整方向：

• 存量案件清理：2025年3月，DOJ宣布终止在FCPA项下对矿业巨头嘉能可（Glencore）的合规监察（Monitorship）[3]，较原定三年监察期限提前约15个月结束。尽管DOJ未详述提前终止的原因，但这被广泛解读为特朗普第一任期内要求审慎使用合规监察制度的立场回归[4]。紧接着，2025年4月，DOJ先后终结对挪威油气公司PetroNor及牙买加电信运营商Digicel的FCPA调查。虽然DOJ方面未就调查终结原因展开说明，但该等FCPA案件的调查终结与EO 14209的发布时间高度契合，且PetroNor在其官方公告中将调查终结直接归因于EO 14209[5]。我们理解，该等行动表明不符合新政策导向的案件正在被逐步清理。
   

• 人事变动及资源重配：2025年3月，前联邦检察官托德·布朗奇（Todd Blanche，以下简称“布朗奇”）被正式任命为司法部副部长。有关报道称，布朗奇在上任当月的内部备忘录中提出了削减欺诈科（Fraud Section）中负责FCPA案件的检察官数量[6]。随后，DOJ刑事司（Criminal Division）及其下属的欺诈科也接连任命了新负责人。据相关媒体披露，DOJ的FCPA执法人员规模亦发生显著调整，从年初的32人缩减至15人左右[7]。我们理解，此次人事变动及资源重配不可被简单解读为FCPA执法力度的削弱，而更像是通过重整资源以确保新执法理念能够自上而下地得以贯彻。
   

• 相关政策更新：2025年5月12日，DOJ发布了多项白领犯罪执法相关政策。其中，刑事司发布的《白领犯罪打击工作的重点、公平性和效率》（Focus, Fairness, and Efficiency in the Fight Against White-Collar Crime）[8]备忘录指出，“影响美国国家利益、损害美企竞争力、并使外国腐败官员获益的贿赂行为”是DOJ刑事司着重调查的十大领域之一。尽管FCPA的执法方向或许有所调整，但是FCPA执法的重要地位仍未被动摇。

（三）执法重启

2025年6月9日，DOJ发布《FCPA指南》，进一步明确了FCPA未来的执法理念、执法重点等。《FCPA指南》自发布之日起正式生效。次日，DOJ刑事司司长马修·R·加莱奥蒂（Matthew R. Galeotti，以下简称“加莱奥蒂”）在全球反腐败、道德与合规会议上发表致辞，表示DOJ“已根据《FCPA指南》审查存量案件和决定终结部分案件，并坚决推进符合现行执法标准的案件，以保护美国国家利益不受境外腐败行为侵蚀”[9]。

二、执法指南的核心内容

（一）调整执法目标

特朗普第二任期以来，DOJ的执法重心明显从全球反腐主义，转向保护和促进美国国家利益的“美国优先”主义。与此呼应，《FCPA指南》的首要转向则是执法目标的调整，明确指出未来的FCPA调查与执法活动将围绕下列两个核心目标展开：

• 减轻美国出海企业的合规负担：长期以来，美国企业对FCPA的严格合规要求对其全球业务布局构成的掣肘多有抱怨。例如，在过去的商业运营中，部分企业可能因担心触犯FCPA的模糊地带，而在正常的商业交往（例如恰当的礼品馈赠）中束手束脚，产生了过度的避险情绪，进而影响了业务拓展。《FCPA指南》对此予以回应，强调以减轻美国出海企业的合规负担为导向开展调查执法活动。我们理解，其本质是希望将美国企业的合规资源从应对低风险、日常性的商业行为中解放出来，使其能专注于核心业务的发展，从而提升美国企业的全球竞争力。
   

• 打击直接损害美国国家利益的腐败行为：第二个核心目标，是将有限的执法资源集中于打击对美国国家利益构成直接损害的腐败行为。在《FCPA指南》下，美国国家利益被具化为国家安全及经济安全两个维度。该核心目标的提出，意味着FCPA执法的正当性基础，或从普遍惩治腐败行为本身，逐渐转向惩治对美国国家安全或经济安全造成损害的腐败行为。我们理解，一项腐败行为未来是否会在FCPA项下被优先调查，其关键判断标准或许不再仅仅是行为本身是否违法，还将考量该行为是否有损美国国家利益。

（二）细化执法要求

《FCPA指南》明确提出下列执法要求，主要涵盖程序性及实体性方面的相关要求：

• 审慎启动调查执法：此前，启动FCPA刑事调查或执法活动的权限主要由DOJ欺诈科所有[10]。《FCPA指南》对此予以调整，将启动任何新的FCPA刑事调查或执法活动的审批权限收归至刑事司助理司法部长（或代行该职者）或其以上级别的部门官员。
   

• 强调执法效率优先：DOJ将致力于快速推进FCPA调查活动。对此，DOJ刑事司司长加莱奥蒂也在6月10日的公开致辞中表示，“冗长而庞大的调查不符合DOJ、检察官、美国公众或被调查者的利益”[11]。
   

• 聚焦个人违法行为：调查和执法活动应聚焦于个人违法行为，尤其是在可归责于公司行为的证据不足时，检察官应避免将少数员工的个人行为（例如高管、员工自发的渎职行为）归责于公司的系统性问题并发起FCPA调查和执法活动。
   

• 综合考量附带性后果：检察官应在调查执法的各阶段，综合考量调查执法对公司正常业务、员工稳定性及股东投资权益等方面的潜在负面影响。换言之，企业配合调查的成本及调查对企业日常经营的干扰，均将构成检察官决定是否继续推进调查执法的考量因素。

（三）聚焦执法重点

《FCPA指南》非穷尽式地列举了检察官在决定是否启动FCPA调查或执法活动时应当关注的多项因素。值得注意的是，该等因素均非启动调查或执法活动的必要条件，任何单一因素也不足以独立触发调查或执法活动[12]，即启动调查或执法活动与否，尚取决于检察官对所有相关因素的综合判断：

• 关联卡特尔或跨国犯罪组织的腐败行为：这是决定是否启动FCPA调查或执法活动的主要因素。该种“关联”不仅限于与卡特尔或跨国犯罪组织直接相关的腐败行为，间接关联也可能引起关注，例如帮助卡特尔或跨国犯罪组织洗钱的空壳公司或洗钱公司涉及参与腐败行为，或涉案的外国官员存在收受卡特尔或跨国犯罪组织贿赂的情况。
   

• 损害特定美国实体公平竞争机会的腐败行为：FCPA调查执法还将重点关注剥夺了特定可识别的美国实体的公平竞争机会，和/或对特定可识别的美国公司或个人造成了经济损害的腐败行为。不容忽视的是，《FCPA指南》一方面表示其不会基于国籍针对特定公司或个人进行选择性执法；但另一方面，其同时也强调历来涉案金额最大、所涉不当行为最多的腐败案件均系外国公司所为。基于该项执法重点，后续FCPA调查执法活动对非美国公司的潜在针对性值得关注。
   

• 损害美国国家安全的腐败行为：特朗普政府认为，美国国家安全主要取决于美国及其公司在关键矿产、深水港或其他关键基础设施或资产方面获得的战略商业优势。当这种腐败发生在国防、情报或关键基础设施等领域时，美国国家安全则可能受到损害。因此，FCPA的调查执法将重点关注对美国国家安全造成最紧迫威胁的腐败行为，即涉及关键基础设施或资产的贿赂行为。
   

• 严重不当行为：FCPA调查执法将重点关注与特定个人相关的显露强烈腐败意图的严重不当行为，而不再侧重于微不足道或低额的、被普遍接受的商业礼遇行为。该等严重不当行为包括巨额贿赂、已证实且复杂的隐瞒贿赂行为、为推进贿赂计划而采取的欺诈行为，以及妨碍司法公正的行为等。此外，检察官还应评估外国有关执法机构是否有意愿和能力就所涉严重不当行为进行调查、起诉。若外国执法机构有意愿和能力处理该案，则DOJ或可选择不再开展平行调查，从而确保执法资源优先用于推进美国当局重点关注的案件，例如潜在损害美国国家安全和美国经济安全的案件。
   

• 其他考量因素：除上述因素外，检察官还应当严格遵循办理刑事案件的既有政策，并综合考量相关因素以决定是否启动FCPA调查或执法活动，如《联邦起诉原则（Principles of Federal Prosecution）》所规定的对犯罪性质及罪行严重性的考量等。总的来说，检察官仍对FCPA案件的继续推进或调查终结享有自由裁量权。

三、执法重启的潜在影响

《FCPA指南》的发布，标志着FCPA从一个普遍性的全球反腐工具，逐渐向一个服务于美国国家利益的战略性制度的倾斜。这一调整将对所有受FCPA管辖的企业，包括在华经营的外资企业和国际化经营的中国企业，造成多维度的影响。企业应当认识到，此次转变并非简单的执法力度增减，而是合规风险版图的阶段性重构。

（一）合规风险的结构性转移

• 敏感行业的高风险：与过去覆盖面广泛的执法模式不同，未来的FCPA风险或将高度集中于特定领域和特定类型的企业。《FCPA指南》将“国家安全”正式纳入执法考量的核心范畴，明确将涉及与美国国家安全高度相关的“关键基础设施或资产”的腐败行为列为优先打击目标。如此一来，在基础设施建设、国防、能源工程、关键矿产、半导体、生物科技等被美国视为具有战略意义的行业中，任何涉嫌腐败的行为都可能被放大并受到严苛的FCPA调查。
   

• 国际市场竞争的新挑战：《FCPA指南》中关于“为美国公司创造公平竞争环境”的提法，实质上为美方在国际市场上提供了执法介入的正当性逻辑，为DOJ提供了将商业竞争结果与执法行动相连接的政策依据。这可能对所有在国际市场上与美国企业进行合作或存在竞争的企业都构成了潜在挑战。更值得思考和关注的是，这一执法思路未来是否将被进一步延伸至“间接损害”美国企业利益的情境，例如与美国企业在某区域形成替代竞争等。这有可能对在“一带一路”沿线或东南亚、拉美、非洲等新兴市场活跃的出海企业带来新的合规挑战。

（二）合规难度的两极化发展

• 大型跨国企业的合规风险相对较高：《FCPA指南》强调关注巨额贿赂、隐瞒贿赂等“严重不当行为”，这正是业务规模大、交易结构复杂的大型跨国企业更容易触及的雷区。以医药行业为例，如涉及以讲课费、咨询费、注册费等名义向医生或医院管理岗位工作人员输送不当利益，或通过第三方掩盖利益输送实质等，则该等行为可能成为FCPA调查和执法活动的重点关注对象。

   

• 中小企业的合规风险相对可控：与此同时，《FCPA指南》明确表示，DOJ不会将 “微不足道或低额的、或被广泛接受的商业礼遇行为”作为执法重点。因此，适当的礼品馈赠、合理餐饮、普通公务接待等在目标国文化背景下普遍存在的商业礼遇行为，若金额较低、频次适度、记录透明、未影响商业决策，我们理解将被视为非优先调查事项。这意味着合规资源相对有限的中小微企业，如能确保日常经营行为符合相关法律法规、合规文件留痕充分，则其FCPA合规风险相对可控。当然，这绝不意味着可以完全忽视FCPA的相关规定。

（三）FCPA执法的国家利益考量增强

特朗普政府一贯主张以国家利益为执法核心。《FCPA指南》延续该基调，突出维护美国国家安全和保障美国企业利益等内容，或使FCPA执法呈现更强的国家利益策略性。以往FCPA调查多基于案件线索和司法独立决策，而未来执法不排除会更多受国家利益考量影响。尤其是对于来自被视为战略竞争对手国家的企业，在特定的背景下，该等公司可能更容易成为被选择性执法的目标。因此，企业不仅要理解FCPA的相关规定本身，更要洞察其背后的执法动向，将相关风险纳入全球合规风险管理的整体框架之中。

四、实务建议

正如笔者在前作中所述，我们理解美国暂停FCPA执法的相关举措并不会改变全球反腐败治理的大势所趋，更不意味着在华经营的外资企业和国际化经营的中国企业可以就此降低反腐败合规管控的力度。

首先，面对FCPA执法的新航向，企业必须清醒地认识到，执法重点的调整绝不等于FCPA合规风险的消失。这一警示主要来自于两个层面：

• DOJ刑事诉讼时效仍然适用：无论如何，DOJ依然保留着对所有FCPA违规行为的管辖权，而长达五至六年的刑事诉讼时效如同一柄达摩克利斯之剑。考虑到美国政府更迭的周期性特点，对于在本届政府任期内发生的腐败行为，即便因不在《FCPA指南》重点关注之列而未被开展调查或执法活动，也仍然存在未来被DOJ追溯的潜在可能。
   

• SEC民事执法风险依然存在：不容忽视的是，美国证券交易委员会（SEC）同样具有FCPA项下的独立执法地位。正如我们在前作中所提示的，暂停FCPA执法的行政命令仅针对DOJ作出，而对SEC的执法权限并无直接约束。近日，SEC主席保罗·阿特金斯（Paul Atkins）在美国国会委员会发言时亦明确表示，EO 14209中暂停FCPA执法的要求并不必然影响到SEC的执法工作[13]。这意味着SEC将继续独立地对违反FCPA反贿赂条款和会计条款的行为进行民事调查和处罚。尤其是在会计条款下，即使某企业的一笔商业招待因金额较低或不符合DOJ的执法重点而未被启动FCPA调查，但只要该企业被发现对该笔账目进行伪造或记录不当（例如记录为“咨询费”或“市场推广费”），就可能构成对会计条款的违反，从而招致SEC的相应处罚。

同时，在《FCPA指南》的发布下，相关企业的当务之急是稳妥应对DOJ执法新政对既有合规体系的冲击，并且切记不可忽视中国反腐败高压态势下的合规要求。具体建议如下：

（一）重塑合规评估维度

基于新发布的《FCPA指南》，企业应立即对自身的合规风险评估框架进行升级，严格禁止腐败行为，管控商业腐败风险。在做企业合规风险评估时，除传统的地域腐败指数、行业风险指数等维度外，企业有必要增加三个新的评估维度：

• 国家安全敏感度：业务是否涉及关键矿产、深水港等关键基础设施、能源、国防等领域；
   

• 重点产业竞争关系：在国际市场重点产业领域是否存在竞争关系；
   

• 供应链关联风险：第三方合作伙伴或代理商是否可能与卡特尔或跨国犯罪组织等存在直接或间接关联。

企业应当基于新的评估结果，动态调整合规风控措施、第三方尽职调查的深度和频率，以及员工培训的重点。

（二）兼顾中美双边监管要求

对于在华经营的外资企业和国际化经营的中国企业，一方面，切勿忽视中国本土日益严格的反腐败监管，要深刻理解并严格遵守中国的法律法规，确保在华经营的合法合规；另一方面，也要精准把握FCPA等国际规则。只有建立一个能够兼顾中美两国监管要求的一体化全球合规管理体系，才能真正避免“按下葫芦浮起瓢”的窘境。

（三）持续跟进政策发展与执法实践

《FCPA指南》目前仅非穷尽式地列举了部分执法重点，这意味着DOJ在执法实践中仍保留着相当大的自由裁量权。因此，企业还需密切关注DOJ和SEC后续发布的相关政策、执法案例、官员公开发言等，并持续相应更新企业合规体系和内部政策，方能在更复杂的全球执法环境中保持对潜在合规风险的预判能力和应对韧性。