单位：环球律师事务所
自2016年2月开始，中国证券投资基金业协会（“基金业协会”）密集发布了众多针对私募投资基金的自律监管规则，基金业协会迅速扩张的影响力，也引发了社会对私募投资基金监管问题的热议，基金业协会于今年4月组织了首场基金从业资格考试，国家发展和改革委员会（“国家发改委”）下属的中国投资协会股权和创业投资专业委员会公开发声质疑基金业协会基金从业资格考试等监管举措，越来越多对私募投资基金的监管议论接踵而至。2016年4月29日，中国证券监督管理委员会（“证监会”或“中国证监会”）召开专场新闻发布会，详细解读了私募投资基金监管问题。
一、我国私募投资基金监管演变过程
我国首先存在的是私募股权投资基金，早在2005年11月国家发改委、人民银行、证监会、工商局、税务局、财政部等十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，该暂行办法主要针对的是创业投资基金（即VC Fund），并且规定了两级发改委的监管制度，监管权归属于国家发改委和省一级的发改委。发改委对创业投资基金备案规定了一定的要求，例如基金出资额不低于3000万，分期出资的情况下每一期不低于1000万。根据该暂行办法，私募股权投资基金归属于国家发改委监督管理。
全国人大常委会于2012年10月28日修订的《证券投资基金法》[尾注1]放开了私募证券投资（非公开募集基金）并将其纳入监管，并明确对于私募投资基金管理人进行规范的具体办法，由国务院金融监督管理机构依照《证券投资基金法》中相关原则制定。作为《证券投资基金法》的补充，2013年2月20日，证监会发布了《私募证券投资基金业务管理暂行办法（征求意见稿）》、基金业协会发布了《私募证券投资基金管理人登记及产品备案规则（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。2013年6月27日，中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，该通知对私募股权投资基金的监管内容明确作出如下分工：
证监会负责制订私募股权基金的政策、标准与规范，对设立私募股权基金实行事后备案管理，负责统计和风险监测，组织开展监督检查，依法查处违法违纪行为，承担保护投资者权益工作；国家发改委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施，会同有关部门根据国家发展规划和产业政策研究制订政府对私募股权基金出资标准和规范、出资比例和退出机制。证监会不定期将私募股权基金备案统计监测情报通报国家发改委，国家发改委将发现的私募股权基金违反有关发展规划和产业政策情报通报证监会予以查处。
也就是说，在这一阶段，证监会和国家发改委是信息共享的，主导的监管部门为证监会。
另一方面，2012年10月28日修订的《证券投资基金法》专门增加了“第十二章基金行业协会”，明确基金行业协会是证券投资基金行业的自律性组织，依法办理非公开募集基金的登记、备案，基金管理人应当加入基金行业协会。该部法律的第十三章则明确规定证监会依法指导和监督基金行业协会的活动。
2012年6月6日，基金业协会正式成立，在民政部网站[尾注2]上查询到基金业协会登记的业务主管单位是中国证监会。中国证监会于2014年4月8日设立了私募部[尾注3]，其机构职能为“拟订监管私募投资基金的规则、实施细则；拟订私募投资基金合格投资者标准、信息披露规则等；负责私募投资基金的信息统计和风险监测工作；组织对私募投资基金开展监督检查；牵头负责私募投资基金风险处置工作；指导协会和会管机构开展备案和服务工作；负责私募投资基金的投资者教育保护、国际交往合作等工作”。
2013年，国发办107号文《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》发布，明确各类私募投资基金统一归口到中国证监会管理。
2014年8月21日，中国证监会发布了《私募投资基金监督管理暂行办法》，该办法全面系统地规定了各类型私募投资基金的监管要求，也明确授权基金业协会按照《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》实施具体监管措施。至此，中国证监会和基金业协会没有出台过更多实质性的法律文件。
2015年下半年开始，基金业协会出台了大量的自律监管规则，由此引发了本文开篇所讲的问题，证监会于2016年4月29日召开专场新闻发布会，指出私募投资基金遵循“统一监管、功能监管、适度监管、分类监管”的基本原则。证监会新闻发言人也表示，将积极推进《私募投资基金管理暂行条例》的制定和出台，奠定将私募股权投资基金纳入监管的法律基础。
如何理解“统一监管、功能监管、适度监管、分类监管”的基本原则呢？根据证监会在4月29日新闻发布会上的介绍，“统一监管”就是落实《证券投资基金法》和中央编办关于私募股权基金监管职责分工要求，将私募证券投资基金、私募股权投资基金、创业投资基金和其他私募投资基金等各类私募投资基金纳入统一监管。
“功能监管”就是对不同机构条线下的私募投资基金业务，鉴于其具有同样的功能属性，进而实行统一的功能监管。各类私募投资基金执行统一的合格投资者标准，均应当遵守非公开募集、投资运作、信息披露等规范性要求，防范监管套利。目前，证监会已探索实施对证监会监管的证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司从事私募投资基金业务的统一功能监管。
“适度监管”就是私募投资基金不设行政审批，实行事中事后监管，充分发挥投资者和市场对私募投资基金管理人的约束作用以及私募投资基金管理人的自我约束作用。行业监管和自律主要从资金募集、投资运作、信息披露等环节入手，提出原则性底线监管要求。
“分类监管”就是在统一立法、统一登记备案基础上，根据各类别私募投资基金投资标的不同，对私募证券投资基金、私募股权投资基金和创业投资基金等分别进行备案，提出不同的监管要求。同时，根据各类私募投资基金的管理规模大小、投资者人数、合规风险程度、投诉举报等维度，以问题和风险为导向，进行分类监测和检查[尾注4]。
如此看来，证监会对私募投资基金的监管思路已经形成，私募投资基金监管还处于起步阶段，私募股权投资基金目前还是以基金业协会的自律管理为主。
二、基金业协会近期监管政策梳理
（一）已发布并实施的新规
1. 2015年7月24日，基金业协会发布《基金从业资格考试管理办法（试行）》，该办法中明确基金业协会是基金从业资格考试的组织机构，负责组织从业资格考试工作，协会的从业资格考试工作接受中国证监会的指导和监督，该办法从考试组织、报名、实施、考试内容等方面进行了规定。
2. 2016年2月1日，基金业协会发布《私募投资基金管理人内部控制指引》，该指引对财产分离、专业化、业务隔离、必备高管、合格投资者、规范委托募集、防止利益输送、投资业务合规、托管、业务外包、信息保存、统一监管等内控制度机进行了规范。
3. 2016年2月4日，基金业协会发布《私募投资基金信息披露管理办法》，一并附上了私募投资基金信息披露内容与格式指引1号，从信息披露要求、披露内容、披露标准、基金合同中的披露事项等方面进行了规定。
4. 2016年2月5日，基金业协会发布《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》，其主要内容为：取消私募基金管理人登记证明、加强信息报送的要求、提交法律意见书、高管人员基金从业资格等四方面的相关要求。
（二）已发布尚未生效的新规
1. 2016年4月15日，基金业协会发布《私募投资基金募集行为管理办法》，该办法从私募投资基金募集环节的募集主体、募集程序、账户监督、信息披露、合格投资者确认、风险揭示、冷静期、回访确认、募集机构和人员法律责任等方面进行了规范，该办法将于2016年7月15日起生效。
2. 2016年4月18日，基金业协会法发布《私募投资基金合同指引》，该合同指引包括契约型细目基金合同内容与格式指引、公司章程必备条款指引、合伙协议必备条款指引共三份指引，上述指引将自2016年7月15日起生效。
三、思考
从上文简单梳理的私募投资基金监管历程来看，我国至今没有形成完善的监管制度和模式。近期，基金业协会通过其微信公众账号发布了2010年11月23日美国证监会面向准备登记的基金管理人发布通告的中文翻译文本。根据该中文翻译文本的相关内容，美国的私募投资基金与公募投资基金同样都受到美国证监会的监管。尽管我国与美国在私募投资基金发展的时间和环境上有所差异，我们还是能够看出，基金业协会正在对私募投资基金监管模式进行积极探索。
中国证监会也意识到，私募投资基金监管在实践中暴露出的问题也是比较多的，光有事前的监管，而没有事中事后的监管相配套不利于整个私募投资基金市场的发展。但是我们也感受到，基金业协会密集的自律规则发布和登记备案的管理模式，尤其是私募投资基金募集行为、提交法律意见书、高管人员须参加基金从业资格考试并取得基金从业资格的规定，确实对私募投资基金行业，尤其是对私募投资基金管理人规范运作、透明运作产生了巨大的影响。如何形成一个高效合理的私募投资基金监管模式，从真正意义上规范私募投资基金的运作，还值得进一步探讨。我们将持续关注。（完）
尾注：
尾注1：该法于2013年6月1日生效施行。
尾注2：参见http://www.chinanpo.gov.cn/search/searchOrgList.do?action=searchOrgList
尾注3：参见http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/smjjjgb/
尾注4：参见中国证券网：《证监会详解私募基金监管思路》
http://www.cnstock.com/v_news/sns_yw/201604/3779559.htm
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