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利益平衡有助开启城市更新新局面
2021年01月04日李芳群 | 张愉庆

2020年12月30日,深圳市人民代表大会常务委员会公布《深圳经济特区城市更新条例》(下称《条例》),并规定《条例》自2021年3月1日起施行。自此,深圳市城市更新的立法由地方政府规章上升到地方性法规层面。继出台国内首个关于城市更新的政府规章(即《深圳市城市更新办法》)后,深圳再次承担先行示范区的使命,出台国内首个关于城市更新的地方性法规。

 

在《条例》公布的同时,深圳市人大常委会法工委作出了官方解读,详细介绍了立法的必要性和《条例》的主要内容和制度创新。笔者作为长期从事城市更新业务的人士,结合工作实践,分享对《条例》的学习体会,以飨读者。

 

一、关注城市更新应遵循的原则的表述变化及其背后所体现的政策取向

 

此前的《深圳市城市更新办法》第三条规定“城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与的原则,保障和促进科学发展”,《条例》第三条则规定为“城市更新应当遵循政府统筹、规划引领、公益优先、节约集约、市场运作、公众参与的原则”。特别值得一提的是,《条例》第四条首次强调城市更新应当增进公共利益,实现公共设施建设、环保节能、历史文化保护等公益优先目标。对比可见,《条例》在坚持市场运作的同时,也注重通过政府手段解决市场失灵问题,更加强调公共利益的保障和拓展城市发展空间、促进城市转型升级的需要。这一基本原则表述的变化,体现了立法机关对十多年来城市更新实践中市场失灵现象有针对性的补救和调整。

 

二、《条例》体现了利益平衡的基本立法思路,一方面规范市场运作,杜绝市场乱象,另一方面强调保护物业权利人的利益

 

第一,《条例》第七条规定,市场主体作为城市更新项目实施主体的,应当是具有房地产开发资质的企业。第三十二条规定,参与旧住宅区城市更新项目的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定,与城市更新规模、项目定位相适应,并具有良好的社会信誉。这意味着,旧住宅区城市更新项目的准入门槛提高,中小开发商在旧住宅区项目的竞争上将处于不利地位。

 

第二,《条例》第二十五条第一款第(一)项规定,用地为单一地块的,应当经全体共有人或者产权份额3/4以上的按份共有人同意,建筑物区分所有权的,应当经专有部分面积占比3/4以上的物业权利人且占总人数3/4以上的物业权利人同意,其中旧住宅区所在地块应当经专有部分面积占比95%以上且占总人数95%以上的物业权利人同意。对于前述“双3/4”的要求,此前规定的标准是“2/3”,可见《条例》提高了申报拆除重建类城市更新单元计划的门槛,提高了对前期计划申报工作的要求,有利于后期加快实施。

 

第三,《条例》第三十条和第六十五条规定,对于涉及农村股份公司或原村民的项目,由经核实的物业权利人与市场主体签订搬迁补偿协议;市场主体与未经核查确认的物业权利人签订搬迁补偿协议的,由区城市更新部门给予警告,并责令限期改正,逾期不改正的,处50-100万元罚款。该规定显然针对市场上存在的城中村拆迁指标房买卖现象的,旨在杜绝该等行为,以及杜绝通过此种方式规避限购政策的做法,也能够有效地预防与拆迁指标房买卖相关的纠纷。

 

第四,《条例》第三十一条规定,搬迁补偿协议签订后,市场主体可以按约定向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的相关预告登记,在预告登记有效期内,未经预告登记权利人一致同意,不动产登记机构不受理被搬迁房屋的不动产转移、抵押或变更登记等业务。该规定限制被搬迁房屋在签约后转让/抵押等物权变动行为、能够有效降低城市更新签约难度和实施成本,解决了城市更新项目实施中的市场痛点。

 

第五,《条例》第四十三条和第六十七条规定,除提前向政府无偿移交公共用地,且经区人民政府同意拆除该用地上建筑物的情形外,房屋拆迁时间应当在区城市更新部门与实施主体签订项目实施监管协议且实施主体向区住房建设部门办理拆迁施工备案手续的十五日之后,否则将由区住房建设部门责令限期改正,并按拆除部分建筑面积2000元/平方米的标准处以罚款,造成损失的,还应承担赔偿责任。该规定明确限定了拆迁的时间,能够有效地杜绝开发商在部分业主未签订搬迁补偿协议的情况下对周边房屋进行拆迁、以拆逼签或以拆促签的做法,保护业主的利益。

 

第六,《条例》第三十四条首次规定了产权置换的补偿标准,即已登记的商品性质住宅物业(即“红本”住宅)的产权置换按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿,且产权置换的实际面积不得少于约定面积,因误差导致超出面积在3%以内的,业主可以不再支付超面积部分的房价。需要注意的是,前述补偿标准和规定仅针对“红本”住宅,对于其他合法建筑(包括“绿本”住宅)和历史违建的搬迁补偿标准,仍由市场主体与业主参照深圳市房屋征收相关规定协商确定,为市场主导留下空间。此外,第九条和第十二条还要求加强城市更新信息系统建设,依法公开政府信息,保障公众对城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节和对搬迁补偿方案等事项的知情权、参与权和监督权。这些规定,均有利于保护保护物业权利人的合法权益。

 

三、《条例》在保障旧住宅区的城市更新实施方面有实质性措施,或将打开旧住宅区城市更新项目的新局面

 

首先,《条例》允许对旧住宅区进行拆除重建类城市更新,优先用于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设,将改变旧住宅区城市更新项目审批停滞的现状,预计未来陆续将有旧住宅区项目推进,释放存量居住用地,增加住宅供应。

 

其次,《条例》官方解读首次正面肯定了城市更新的公共利益属性,认为城市更新改造是城市规划实施的组成部分,是对城市整体空间与土地价值的重构。开展城市更新的目的是落实城市规划,提升城市基础设施建设和管理水平,完善公共服务配套设施,改善人居环境质量,实现对周围片区的良性辐射,带动整个城市的可持续发展,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关基于公共利益予以征收的规定精神。基于此价值判断,《条例》创设了“个别征收+行政诉讼”制度,规定旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%,且经区政府调解未能达成一致的,为了维护和增进社会公共利益,推进城市规划的实施,区政府可以对未签约部分房屋实施征收;城中村合法住宅、住宅类历史违建部分,已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于95%的,可以参照该规定由区政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。而且,《条例》实施之前,已批准城市更新单元计划的旧住宅区和城中村拆除重建类城市更新项目签订搬迁补偿协议比例符合前述比例要求的,也可以适用该规定。该规定将有利于解决“钉子户”现象,推进城市规划的实施,维护社会公共利益。拆迁难一直是阻碍城市更新项目实施率提高的最大难点,《条例》直面行业痛点,体现了立法者的担当。

 

当然,由于旧住宅区项目涉及面广、影响大,《条例》对旧住宅区项目的实施也规定的了特别的要求,旨在减少市场乱象,维护社会稳定,利益衡平立法思路贯穿始终。比如,旧住宅区更新单元计划由辖区街道办事处负责申报,开发商不得擅自在旧住宅区开展现状调研、意愿征集等城市更新单元计划申报前期工作;申请将旧住宅区纳入拆除重建类城市更新单位计划,自发布征集意愿公告之日起十二个月内未达到物业权利人更新意愿要求(即经专有部分面积占比95%以上且占总人数95%以上的物业权利人同意)的,三年内不得纳入城市更新单元计划;旧住宅区拆除重建后优先用于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设等。

 

自《深圳市城市更新办法》自2009年12月1日实施以来,深圳市的城市更新实践已经历了逾十年的发展,在取得巨大成就的同时,也产生了一些市场乱象和利益失衡问题,与城市更新相关的纠纷数量也为数不少。《条例》的发布,不仅仅是立法层级的提高,也是立法机关在总结十多年实践经验的基础之上,对原有成熟做法的确认以及对市场乱象的防范和治理,更是对参与城市更新的各方主体利益的平衡。我们认为,只有在总结实践经验的基础之上,充分发挥政府和市场两只手的协同作用,充分调动政府、业主和开发商等各方参与主体的积极性和平衡好各方利益,方能够实现立法的良好初衷,达到合作共赢的目标。基于此,我们期待并相信《条例》的实施能够为深圳市城市更新实践开启新的局面。

 

版权与免责:本文转载自“《南方日报》”、“南方+”,作者为环球律师事务所合伙人李芳群与张愉庆律师。

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