一、反制裁

根据联合国宪章第七章第41条，经济制裁是指断绝外交关系以外的非武力强制性措施，一般认为财政、金融、贸易、海运、航空、石油等领域的制裁均属于经济制裁。

美国的出口管制和贸易制裁

美国近年来持续收紧对中国企业，特别是科技企业的贸易制裁。相比于其他贸易制裁工具，在近几年美国政府更频繁地选择利用管制实体清单来进行对中国企业的制裁。例如特朗普政府将华为作为目标，成功游说施压英国、澳大利亚、新西兰、日本、法国等国家将华为5G设备排除在本国5G网络之外，而5G技术一直被视为是美中科技竞争的重要焦点之一。美国还利用管制实体清单（Entity List）进一步限制华为获取新兴技术进行创新的能力。2019年5月，美国基于国家安全考虑首次把华为技术有限公司及其在20多个国家的68家附属公司列入管制实体清单。2020年5月，美国商务部产业与安全局（Bureau of Industry and Security, “BIS”）再次发布新规，修改《出口管理条例》（Export Administration Regulations, “EAR”）中的直接产品规则（Direct Product Rule）和管制实体清单，限制华为获取美国半导体产品、技术和相关软件。在2020年8月,BIS又在实体清单中增加了38家华为子公司。通过多轮管制实体名单，美国切断了华为获取大多数原产美国的高科技产品和技术出口的渠道。

除华为外，2016年，BIS以违反美国出口管制规定为由将中兴通讯股份有限公司（“中兴通讯”）列入管制实体清单；2018年，美国商务部向中兴通讯发出拒绝令（“Denial Order”），7年出口权拒绝令被激活，禁止中兴通讯以任何形式从美国进口任何电子技术或通讯元件。

2019年，美国财政部宣布对从伊朗购买石油的中国实体企业和个人实施制裁，包括大连中远海运油品运输有限公司和大连中远海运油运船员船舶管理有限公司，并被列入特别指定清单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，“SDN清单”）。2021年1月，特朗普当局宣布将中海油、北京天骄航空产业投资公司、小米等14家企业列入中国在美国开展活动的军事企业名录。

上文提到的管制实体清单是美国对我国企业进行贸易制裁使用的主要工具之一，其他制裁和贸易管制黑名单包括SDN清单、军事最终用户清单（Military End User List）、未经核实清单（Unverified List）、被拒绝人员清单（“Denied Person List”）等。这些贸易管制黑名单由其对应的各美国政府部门管理，有着不同的限制措施与规定，并且形成了一套由美国国务院、商务部、国防部、司法部、财政部等部门联合执法的全面管制体系。另外除了发布贸易制裁黑名单，美国还会通过发布总统行政令、海外资产管理办公室（OFAC）指南、问题解答等形式对贸易制裁的具体运用进行说明和补充，从而使得美国的贸易制裁能够更加全面而有效。

管制实体清单本质上是一个黑名单，企业被列入实体清单后，美国供应商想向被列入清单的企业出口管制物项需申请许可，但BIS往往不会批准该类许可，因而被列入清单的企业可能会面临美国供货商的集体断供，也可能会进一步遭遇依赖美国的其他国家的限制措施，从而导致国际供应链隔离、技术封锁。管制实体清单的法律依据主要是美国于1997年出台的EAR，其中规定了出口管制实体清单制度，BIS为主管机构。根据EAR§744.11,可能被列入管制实体清单的标准是：有合理理由和事实依据认为该实体已经、正在参与或极有可能参与违反美国国家安全或外交政策利益的活动。由于“国家安全”与“外交政策利益”并未被美国具体定义，因而实体清单的标准实则较为宽泛，有着较大的解释和裁量空间。在实践中，只要企业存在与美国国家安全或外交政策利益相悖行为，都有可能会被列入实体清单。

中国的反制裁立法

中国初步建立的反贸易制裁法律体系，包括《中华人民共和国出口管制法》（“《出口管制法》”）、《中华人民共和国对外贸易法》（“《对外贸易法》”），以及商务部《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（“《阻断办法》”）等法律法规。

从反制角度，中国可以在国家层面对外国对中国采取的制裁实施对等反制。根据《出口管制法》，任何国家或者地区滥用出口管制措施危害中华人民共和国国家安全和利益的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区采取对等措施;根据《对外贸易法》，任何国家或者地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施。此外，根据商务部《阻断办法》，对外国法律与措施的不当域外适用，中国政府可以视情况采取必要的反制措施。

作为对等反制的主要措施，中国通过《出口管制法》和《不可靠实体清单规定》，建立了涉外贸易管制清单体系。其中，《出口管制法》针对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项，建立出口管制物项清单，由国务院、中央军事委员会（统称“出口管制管理部门”）承担出口管制职责，通过发放许可证的形式管理以上受管制物项的出口活动。在此基础之上，出口管制管理部门进一步设立“进口商和最终用户管控名单”，对违反最终用户或最终用途管理，可能危害中国国家安全和利益，或将管制物项用于恐怖主义目的的进口商和最终用户，实施黑名单管控，出口管制管理部门可以采取禁止、限制有关管制物项交易，责令中止有关管制物项出口等必要的措施。出口经营者原则上不得与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易。

和《出口管制法》项下的管控清单相比，中国商务部于2020年9月公布的《不可靠实体清单规定》可以被看作是具有制裁性质的贸易管制黑名单机制，是应对外国使用管制实体清单制裁中国企业的直接反制措施。根据《不可靠实体清单规定》，国家在商务部下设立工作机制办公室，由工作机制依职权决定对外国实体的行为开展调查。若外国实体存在危害中国国家主权、安全、发展利益，或违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益的行为，工作机制可以将该等外国实体列入不可靠实体清单制度，对该等外国实体在国际经贸及相关活动中采取相应限制或禁止措施，包括限制或者禁止其从事与中国有关的进出口活动、中国境内投资、相关人员和交通工具入境；取消相关人员中国境内工作许可、停留或居留资格；处以罚款等。此外，工作机制根据实际情况，有权决定将有关外国实体移出不可靠实体清单。和美国BIS和OFAC复杂的制裁清单体系和执行流程相比，《不可靠实体清单规定》通篇仅十四条，规定较为原则化，比如清单适用的外国实体的具体范围如何认定（是会将某个实体的公司集团整体纳入还是仅仅针对公司集团内的某个成员公司）、外国实体因遵守他国出口管制和制裁政策是否属于“违反正常的市场交易原则”、将外国实体移出不可靠清单的标准和流程等问题，在目前的《不可靠实体清单规定》中没有说明。

商务部出台的《阻断办法》标志着中国针对外国采取的反制裁措施实质性升级。《阻断办法》规定了受到外国法律与措施影响的中国公民、法人或者其他组织的如实报告义务，值得注意的是该义务同样适用于跨国公司的在华子公司。该办法也为由于禁令内外国法律或措施而遭受损失的中国公民、法人、其他组织向中国法院寻求民事赔偿救济提供了依据（本文将在下文第三节“反制长臂管辖”对该办法进行进一步分析）。

二、反干涉

与贸易反制裁相对应，反干涉主要是指反对干涉中国主权和内政的行为。“互不干涉内政”是写入《中华人民共和国宪法》的中国对外政策，也是《联合国宪章》、《1970年国际法原则宣言》确立的基本原则。“互不干涉内政”原则主要包括：任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务；任何国家均不得使用或鼓励使用经济、政治或任何他种措施强迫另一国家，以取得该国主权权利行使上之屈从，并自该国获取任何种类之利益；使用武力剥夺各民族之民族特性构成侵犯其不可移让之权利及不干涉原则之行为；每一国均有选择其政治、经济、社会及文化制度之不可移让之权利，不受他国任何形式之干涉。

最近一段时间，中国对香港、西藏、新疆地区的管理，被他国指责干涉。外国以维护上述地区的自治为由，屡次通过制裁中国政府官员、为反对中国政府管理上述地区的团体和组织提供经济、人员等等方面的支持、在联合国、WTO等国际事务层面向中国施压等方式，干涉中国对上述地区的内政政策，进一步在国际经济、政治和外交上掣肘中国。例如，从20世纪80年代至今，美国通过国会立法，在内国法层面通过了数百项法律、法案和决议，主要包括《1992年美国-香港政策法》、《2019年香港人权和民主法案》、《2020年香港自治法案》、《2019年西藏政策和支持法案》、《2020年自由西藏法案》、《2020年维吾尔人权政策法案》、《2021年维吾尔强制劳动预防法案》等。美国以此类法案为法律依据，对中国相关外交人员或实体实施制裁，限制中美之间的贸易待遇，直接或间接地反对和干涉中国对香港、西藏和新疆地区的内政政策和事务。

2020年12月和2021年3月，美国国务院基于《2020年香港自治法案》，先后以“《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（“《香港国安法》”）威胁香港和平、安全与自治”为由，宣布对参与制定和执行《香港国安法》的数十名中国和香港特区政府官员实施制裁，禁止此等人员入境美国、冻结他们在美国司法辖区内的资产。本节以此事件为例，基于《2020年香港自治法案》，简要分析美国干涉中国内政事务的法律依据和行动举措，以及我国目前的反制措施。

美国通过《香港自治法案》干涉中国内政

2020年7月14日，美国国会正式通过《香港自治法案》（Hong Kong Autonomy Act），由美国特朗普总统签署生效。该法案意在制裁“促使中国‘损害’《中英联合声明》和《香港特别行政区基本法》义务的外国个人或实体”。此外，“在知情情况下与这些外国个人或实体开展重大交易”的外国金融机构，也将面临相应的金融制裁。

在该法案出台以前，美国国会曾先后通过《1992年美国-香港政策法》（“《1992年法案》”，U.S.- Hong Kong Policy Act of 1992）、《2019年香港人权和民主法案》（“《2019年法案》”Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019）。《1992年法案》被认为是美国在涉港问题上的基本法律，它强调中国政府、香港特区政府在《中英联合声明》和《香港特别行政区基本法》框架下负有“维护香港高度自治”的义务。根据《1992年法案》，美国总统有权决定，在香港未达到充分自治的情形下发布行政命令以暂停美国在商贸等领域对香港的优惠条件。《2019年法案》重申了《1992年法案》的原则，表明香港只有维持“足够自治”，才能得到美国在关税、商贸等方面的优待。此外，《2019年法案》着重于香港人权事务，美国政府应向任何“违反香港人权”的外国人进行制裁，包括冻结财产、禁止入境美国等。《香港自治法案》延续了以上两项法案的基本立场，围绕中国在《中英联合声明》和《香港特别行政区基本法》项下的义务，着墨于以“违反香港自治”事由对中国个人或实体实施制裁。

根据《香港自治法案》，美国国务卿应与财政部长商议后，在该法案生效后一定期限内提交报告，列明“协助中国‘损害’《中英联合声明》和《香港特别行政区基本法》义务”的外国个人和实体，以及“在知情情况下与这些外国个人或实体开展重大交易”外国金融机构。被列入报告中的外国个人或实体、外国金融机构，可能面临如下制裁措施：

• 外国个人或实体：

1. 禁止财产交易：美国总统有权禁止任何个人或实体（i）取得、持有、保留、使用、转让、撤回、运输或出口受美国管辖且与该外国主体利益有关的任何财产；（ii）交易或行使与该等财产相关的任何权利、权力或者特权；（iii）开展与该等财产相关的其他交易；

2. 驱逐出境和撤销签证：若该等外国主体为自然人，则总统在不违反国际条约义务的前提下，有权分别指示国务卿及国土安全部部长拒绝其签证申请并将其驱逐出境。

• 外国金融机构（面临以下至少5项制裁措施）：

1. 禁止贷款：美国政府有权禁止任何美国金融机构向该等外国金融机构提供贷款或信贷；

2. 禁止被指定为或继续指定为美国政府债券的一级经销商；

3. 禁止担任政府基金的存款机构；

4. 禁止外汇交易；

5. 禁止与其他金融机构之间的信用转让和支付交易；

6. 禁止财产交易；

7. 禁止出口、再出口和转让（境内）商品、软件和技术 ；

8. 禁止股权或债权类投资：禁止任何美国人士投资或者购买该外国金融机构的实质性数量的股权或债券；

9. 将该外国金融机构的管理人员、负责人或控股股东驱逐出境 ；

10. 对该外国金融机构的主要行政人员实施上述1）-8）项制裁。

总体而言，美国的各项涉港法案均以“维护香港高度自治”为由，发表关于中国政府对香港地区采取的立法政策和行政管理措施的反对立场。美国国务院基于这些法案，对中国的个人或实体的涉美事务和资产实施了制裁措施。与《1992年法案》和《2019年法案》中规定的个人制裁、取消香港特别关税区地位等措施相比，《香港自治法案》更进一步引入了对外国金融机构的金融制裁。而《香港自治法案》的制裁清单明确针对《香港国安法》的制定和执行，间接鼓励了香港反华运动的升级，直接影响了中国对香港的内政治理。

中国的反干涉措施

目前中国主要采取的措施是对等反制，相关的法律依据散见于国内的各项法律法规。例如根据《全国人大关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》第二条，国家坚决反对任何外国和境外势力以任何方式干预香港特别行政区事务，采取必要措施予以反制，依法防范、制止和惩治外国和境外势力利用香港进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动。

关于个人旅行制裁的反制，根据《中华人民共和国出境入境管理法》第七条，外国政府对中国公民签发签证、出境入境管理有特别规定的，中国政府可以根据情况采取相应的对等措施；根据《关于外国人在我国旅行管理的规定》第五条，各国驻华外交代表机关和国际组织驻华机构人员的旅行，一般按本规定办理。必要时，视有关国家对我驻外人员的旅行是否限制而采取对等措施。

关于贸易制裁的反制，如上文第一节“反制裁”中所述，中国可以根据《出口管制法》和《对外贸易法》对该国家或地区采取相应的对等措施。此外，根据商务部《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，对外国法律与措施的不当域外适用，中国政府可以视情况采取必要的反制措施。更进一步地，依据《不可靠实体清单规定》，对于危害中国国家主权、安全和发展利益的外国实体，中国可采取主动措施，将其列入不可靠实体清单，限制或禁止该等实体和中国相关的国际经贸活动。

值得注意的是对金融制裁的反制。目前中国人民银行的反洗钱、反恐怖融资监管体系主要监测金融行动特别工作组FATF发布的FATF黑名单和灰名单，并执行联合国安理会发布的制裁名单、公安部公布的恐怖活动人员名单和外交部公布的制裁名单，但不承认美国OFAC主导的金融制裁体系。在立法层面上，我国并没有专门设置对他国采取的金融制裁采取对等措施的法律依据，仅能以目前的《阻断办法》阻断外国法的适用。依据目前跨境金融交易实践，尤其是在以美元结算的清算体系中，金融机构实际遵循美国OFAC的制裁规则，不为可能触及美国金融制裁的中国个人或实体提供涉及美国连接点的金融服务[1]。尽管从当下的国际金融形势来看，美国似乎难以对中国采取全面金融制裁，但不可否认，美国依托强大的美元结算体系，金融制裁始终会是终极选项。

三、反制长臂管辖

根据我国政府提出的官方定义，“长臂管辖”是指依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法。[2]美国长臂管辖的范围涉及反腐败、民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等领域。本节将从美国《反海外腐败法》切入分析其长臂管辖的适用依据，接着分析我国目前反制长臂管辖的主要现状。

美国《反海外腐败法》的长臂管辖

2017年11月18日，香港前民政事务局局长何志平在美国被逮捕，美国司法部指控其涉嫌向乍得和乌干达的政府官员行贿以协助中国华信能源有限公司获得交易机会，违反了美国的《反海外腐败法》。2019年3月何志平被判处有期徒刑3年, 并处罚金40万美元。2020年12月，美国第二巡回上诉法院再次确认了对何志平的定罪和量刑。何志平并非美国公民，美国是基于何种理由行使刑事管辖权的呢？

何志平被控违反的《反海外腐败法》（FCPA）于1977年颁布，一般禁止向外国官员行贿以协助获得或保留业务的行为。FCPA起初的适用范围比较有限，主要规制的对象是美国企业。1998的修订新增了§78dd-3以扩大FCPA的适用范围，将管辖延伸至发行人或国内相关者以外的行为人（“发行人”是指在美国证券交易所挂牌，或需向SEC提交定期报告的任何公司；“国内相关者”包括任何美国公民、居民，或主要营业地或注册地在美国的公司、合伙企业、协会、商业信托、非法人组织或独资企业等）。现在FCPA可以基于属地管辖，对直接或通过其高管、董事、员工、股东或代理人在美国境内实施、促进贿赂行为的任何实体或个人行使管辖权。在实践中，例如利用美国境内的银行系统支付行贿款、利用邮递信件服务、使用通讯系统或州际间商业工具促进行贿等的行为都可能会被视为“在美国境内实施”。因而，FCPA具有宽泛的长臂管辖权。

回到何志平案，美国对其主张FCPA管辖权主要是基于：（1）中华能源基金委员会是中国华信能源有限公司全资设立的、注册于香港和弗吉尼亚州的非政府组织，属于受FCPA管辖的国内相关者，而何志平为中华能源基金委员会的高管；（2）何志平的犯罪行为在美国境内实施，包括其部分行贿款经由美国纽约的银行进行电汇。

我国反制长臂管辖现状

2018年10月26日，《中华人民共和国国际刑事司法协助法》颁布并生效，该法既强化了国际刑事司法协助，为海外“猎狐”增添新保障，又包含了我国对外国在刑事领域长臂管辖的一次反制尝试。根据该法第四条第三款、第二条，非经中国主管机关同意，外国机构、组织和个人不得在中国境内进行本法规定的刑事诉讼活动，中国境内的机构、组织和个人不得向外国提供证据材料，不得在刑事案件调查、侦查、起诉、审判和执行等活动中相互提供协助，包括送达文书，调查取证，安排证人作证或者协助调查，查封、扣押、冻结涉案财物，没收、返还违法所得及其他涉案财物，移管被判刑人以及其他协助。该条的目的是为了抵制外国的长臂管辖要求，应对实践中有外国司法执法机关未经我国主管机关准许要求我境内的机构、组织和个人提供相关协助。[3]根据该法，若外国机构想在中国境内进行反腐败调查取证，则需事先取得中国主管机关同意。

《阻断办法》是我国反制美国长臂管辖的重要一步。《阻断办法》的制定是为了阻断外国法律与措施不当域外适用对中国的影响，适用于外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国（地区）及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形。《阻断办法》第十二条明确规定了对外国法律与措施不当域外适用，中国政府可以根据实际情况和需要，采取必要的反制措施。可以预测，假设发生美国利用其内国法对中国某公司展开调查和诉讼，不当禁止或限制了该中国公司与第三国进行正常经贸活动的情形，那么主管部门可以发布不得承认、不得执行、不得遵守有关美国法律与措施的禁令，以保护该公司的合法权益。不过由于《阻断办法》中还有一些关键问题没有解决，例如未阐明政府如何对根据禁令未遵守外国法律与措施并因此受到重大损失的中国公民、法人或者其他组织提供必要的支持，预计商务部应当会对《阻断办法》的实际操作提供进一步指导和规定。

值得注意的是，美国司法部于2018年11月宣布了“中国行动计划”（China Initiative），称将对违反FCPA 和其他美国法律的中国公司展开积极调查并提起诉讼，识别并优先处理涉及与美国企业存在竞争关系的中国公司的案件。中美贸易摩擦进一步加剧了美国对中国长臂管辖的应用。由此来看，哪怕仅以反腐败领域为例，中国需进一步加强和完善其反制体系，为反制美国提供法律依据，以应对外国宽泛的长臂管辖权，保护我国司法主权和有关机构、组织和个人的合法权益。

四、结语

“三反”应该是立足于法律和国际规则，以中国几千年积累地大智慧，以理服人地解决中国和外国间现有摩擦、避免问题进一步复杂化并促成各方共赢的终极保障与国之利器。通过上文中外相关法律体系比较，我们可以发现在现阶段，我国在“三反”方面的法律体系仍需要进一步的明确目的完善措施。具体而言，目前我国面临的国际贸易形势中，贸易制裁仍是国际贸易拉锯战中的主要手段。我国的反制裁、反干涉和反制长臂管辖法律体系，应以反贸易制裁的法律法规为主线，落实《出口管制法》、《对外贸易法》和《不可靠实体清单规定》在实施环节的程序和措施；在此基础之上，也应明确《阻断办法》作为反制外国长臂管辖的重要法律依据，通过明确《阻断办法》的实施细则以及各政府部门在这方面的协调配合，尽可能地覆盖了贸易制裁之外的其他领域，如反腐败、民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等领域，外国法律的不当域外适用。最后，我国还可以梳理明确妥善利用散见于各项法律法规中的对等措施条款，对外国向中国个人或实体采取的制裁措施（如限制入境、冻结资产等）进行对等反制。希望在不久的将来，随着“三反”法律体系的进一步完善，我国可以“有理、有利和有节”地从容面对来自于国外的不当制裁、干涉与长臂管辖。

[1] 参考文章《中国金融制裁迈出坚实一步：明确区分黑灰名单》，

https://www.sohu.com/a/430713927_120052127

[2] 《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书

http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/24/content_5324957.htm#1

[3] 全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国国际刑事司法协助法（草案）》审议结果的报告，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-10/26/content_2064519.htm