在反海外腐败立法及执法政策方面，2022年美国并未更新或修订FCPA本身，主要是调整强化FCPA相关配套执法政策，包括结束“中国行动计划”（China Initiative）、任命“全球反腐败问题协调员”（Coordinator on Global Anti-Corruption）、修订“吹哨人计划”（Whistleblower Program）规则以及调整企业和个人执法政策等。

（一）美国司法部宣布结束“中国行动计划”，但针对中国的反腐败执法仍是重点

2022年2月23日，美国司法部（Department of Justice，下文简称“DOJ”）宣布将结束“中国行动计划”[1]。“中国行动计划”是由美国时任司法部长Jeff Sessions在2018年11月1日公布的，旨在“应对来自中国的国家安全威胁，并维护美国的经济利益”。[2]Jeff Sessions为“中国行动计划”设定了十大目标，并通过多个策略予以实施，其中包括“甄别并优先处理同美国企业竞争的中国企业违反FCPA的案件”。DOJ将FCPA执法视为维护美国国家安全的手段，并在执法中聚焦于与美国企业直接竞争的中国企业。迄今为止，虽然美国政府公布的针对在海外开展业务的中国企业的FCPA执法活动比较有限，但一些媒体报道显示有部分中国企业正在被调查。“中国行动计划”实施以来，因其多项针对在美国工作的华裔科研人员，或者与中国有交流合作的美国科学家发起的调查，在美国国内引发争议并招致广泛批评，DOJ被迫表示“中国行动计划”并不是正确的方式，并将其取消。但美国司法部国家安全部门现任负责人、助理部长Matthew G. Olsen在宣布这一决定时强调，“司法部仍将继续全力应对来自中国等国家带来的安全威胁，聚焦在那些检察官认为与美国国家或经济安全利益有明显关联的犯罪行为”。由此可见，美国以反腐败为手段针对中国的打压政策并不会停止。

（二）美国国务院任命“全球反腐败问题协调员”，加强美国政府在反腐败问题上的国际协调

2022年7月5日，美国国务院发布一份任命声明[3]，宣布任命Richard Nephew担任“全球反腐败问题协调员”。该声明表示“设立和填补这一职位表明美国将反腐败视为核心国家安全利益的重要性，并重申全球伙伴关系在反腐败斗争中发挥的核心作用。Richard和他的团队将加强美国政府在反腐败问题上的协调，并与国际伙伴密切合作，推进美国的反腐败政策”。所谓“根除全球腐败”一直是拜登政府的主要政策目标，美国总统拜登在更广泛地推动所谓“全球民主复兴”的过程中，把“遏制腐败”作为一项主要任务。该职位也是拜登政府于2021年召开所谓“民主峰会”时宣布设立的，而Richard曾在奥巴马政府时期担任过伊朗核问题的制裁专家。2021年底，中央纪委国家监委网站曾发文指出，由负责美国外事工作的美国国务院设立“全球反腐败问题协调员”进行“反腐”，是在妄图推行长臂管辖，名为反腐实为霸权。[4]

（三）美国证交会修订“吹哨人计划”规则以激励举报

2022年8月26日，美国证交会（Securities and Exchange Commission，下文简称“SEC”）通过了两项关于“吹哨人计划”规则的修正案[5]。其中一项对SEC调整预计颁发的激励奖金额度的权力进行了限制，仅允许其以增加实际奖金金额为目的进行调整，而不得以降低实际奖金数额为目的行使该权力。另一项则允许SEC在特定条件下，向其他部门吹哨人计划项下的举报人颁发激励奖金。“吹哨人计划”是美国国会在2010年根据《多德-弗兰克法案》（Dodd-Frank Act）指示SEC建立的，旨在鼓励个人向SEC举报包括腐败与贿赂在内的信息，帮助该机构发现不当行为，更好地保护投资者和市场。当举报人自愿向 SEC 提供能够成功执法的原始、及时和可信的信息时，他们就可以申请和获得适当的奖励。举报人的奖励可以是满足一定条件的相关罚金的10％到30％。迄今为止，“吹哨人计划”为SEC的执法提供了大量的线索支持，SEC利用举报人提供的信息发起的执法事项已获得总计超过50亿美元的罚金，SEC根据该计划向举报人奖励了约13亿美元奖金。

（四）美国司法部针对企业和个人执法设立新政策

2022年9月15日，美国司法部副部长Lisa O. Monaco在纽约大学的“企业合规与执法项目”（NYU Program on Corporate Compliance and Enforcement）发言时，宣布了几项针对企业和个人执法的政策变动[6]，主要包括以下内容：

表一

二、2022年FCPA执法案件观察

2022年，共有22个主体（包括企业和个人）涉及FCPA相关案件，其中DOJ共发布21个运用FCPA调查或指控的案件[7]，而SEC共发布7个运用FCPA调查或指控的案件[8]，二者平行调查的案件共4例[9]。本部分将为读者从多角度分析2022年FCPA的案件执法情况。

（一）执法案件数量大幅回升

2022年FCPA执法案例中，DOJ执法21例、SEC执法7例，对比2021年DOJ执法14例、SEC执法4例而言数量有大幅回升，但与2016年以来的FCPA执法高峰仍有一定的差距。2016年至2022年，DOJ分别执法29例、32例、28例、36例、30例、14例及21例FCPA案件，SEC分别执法29例、8例、18例、17例、9例、4例及7例。[10]可以看到，2016年至2019年FCPA执法案件的数量一直保持在较高的水平，而2020年至2021年FCPA执法数量明显降低，特别是在2021年达到了最低谷。业内普遍认为，2021年FCPA执法数量骤降的主要由于2021年美国政府换届，以及新冠疫情在全球的持续流行导致。2022年，随着拜登政府的执政逐渐趋于稳定，新冠疫情在全球的形势稍缓，DOJ及SEC对于FCPA相关案件的执法力度又有所增强。我们预测，未来几年FCPA相关案件的执法力度可能会持续回升，或至少与2022年保持一致。

图1

2022年，共有8家企业遭遇DOJ或/和SEC的FCPA执法，对比2021年的4家企业受FCPA执法的数量而言有大幅增长，但仍然不及2016年到2020年的企业受FCPA执法的平均水平。2016年至2022年，受FCPA执法的企业数量分别为27家、11家、16家、14家、12家、4家及8家，受FCPA执法的企业数量变化趋势基本与FCPA总执法案件数量变化趋势保持一致。[11]

2022年受FCPA执法的8家企业分别为美国某全球高科技制造公司、瑞士某全球科技公司、巴西某航空公司、美国某全球知名软件公司、卢森堡某全球钢管制造公司、瑞士某跨国商品贸易和矿业公司、美国某医疗废品管理公司、韩国某电信公司。

图2

2022年，共有19个自然人因涉嫌触犯FCPA而被逮捕、起诉，分别涉及美国以外国家的商人、前官员或前官员的家属、金融机构的管理人员或员工，以及美国公民等。2016年至2022年，因涉嫌触犯FCPA而被逮捕、起诉的个人数量分别为28人、33人、44人、48人、28人、16人及19人，此数据的变化趋势也基本同FCPA总的执法案件数量变化趋势保持一致。[12]虽然相较于2021年，2022年FCPA个人案件数量有所增加，但并未回归到2017年至2019年三年的个人起诉数量水平。

（二）FCPA“长臂管辖”特征凸显

2022年受FCPA执法的8家企业中，只有美国某全球高科技和制造公司、美国某医疗废品管理公司、美国某全球知名软件公司三家企业的总部位于美国，瑞士某全球科技公司、瑞士某跨国商品贸易和矿业公司、巴西某航空公司、卢森堡某全球钢管制造公司及韩国某电信公司均是总部设立在外国（非美国）的国际企业，其中瑞士某全球科技公司、瑞士某跨国商品贸易和矿业公司总部位于瑞士，巴西某航空公司总部位于巴西，卢森堡某全球钢管制造公司总部位于卢森堡、韩国某电信公司总部位于韩国。

表2

FCPA立法之初，执法的重点旨在打击和制裁美国企业和个人的海外贿赂行为。随着FCPA不断修订，其管辖权日益扩张，如今FCPA已适用于“国内人”“发行人”及以其名义行事的管理人员、董事、雇员、代理人、股东以及在美国境内采取促成违反FCPA行为的外国个人和商业机构等，其“长臂管辖”特征凸显。FCPA的执法重心逐渐从管辖“国内人”开始转向重点关注非美国企业和个人的违法行为。如前所述，在2022年被执法的八家企业中有五家企业总部设立在美国之外，但却均因在美国证券交易市场上市属于“发行人”而受管辖。根据SEC的数据[13]，截至2022年9月30日，共有262家中国公司在美国交易所上市，数量众多的在美上市中国企业尤其需要关注FCPA相关规定。

即使是未在美国上市的企业，美国仍可能因“属地管辖”而对外国企业或个人行使管辖权。根据DOJ公布的个人执法案例，委内瑞拉商人贿赂与洗钱案、巴拿马中间人洗钱案、委内瑞拉某港口城市前市长贿赂与洗钱案、厄瓜多尔前总审计长受贿与洗钱案、两名前委内瑞拉高级检察官受贿与洗钱案等案例的当事人均为外国人，且贿赂行为均发生在美国国外，然而由于这些案件的当事人利用了美国金融系统等因素，从而落入了FCPA的管辖范围。

（三）国际联合执法成为FCPA执法常态

2022年，DOJ以FCPA针对5家企业发起的执法调查案件中，均与外国监管机构进行了联合调查。具体情况如下表：

表3

多国政府联合执法在FCPA领域已成常态，如今美国政府已和英国、新加坡、巴西、法国、德国、瑞典、挪威、奥地利、土耳其等国政府达成了良好的合作关系，并且成功联合调查多起跨国公司腐败贿赂案。多国政府联合执法是跨国企业在今后经营中不得不重视的重要问题，当企业发现在一国的潜在贿赂行为后应谨慎处理，避免产生蝴蝶效应。

（四）签订延迟起诉协议仍然是FCPA调查结案的主要方式之一

2022年被DOJ执法的5家企业中，有4家企业通过与DOJ签订延迟起诉协议（Deferred Prosecution Agreements，下文简称“DPA”）了结了FCPA调查。

表4

针对刑事案件，DOJ调查结束后有多种结案方式：对企业和个人进行起诉，或直接决定免于起诉，或通过谈判协议结案（与被告达成认罪协议、延迟起诉协议或不起诉协议）。但在实践中，多数涉案企业为避免长时间的执法调查对企业经营的影响，往往倾向于选择签订DPA。DPA由执法机关与被调查方以书面形式签订，通常规定被调查方支付一定罚金，放弃针对执法机关的诉讼时效抗辩，承认重大违法事实，与执法机关合作等条件。若被调查方在协议期限内严格履行义务，则执法机关将撤销起诉或不起诉。

（五）企业有无合规计划及其有效性影响独立合规监察员的安排

2022年受FCPA执法的8家企业中，有2家企业被要求设立独立合规监察员：瑞士某跨国商品贸易和矿业公司同意保留一名独立的合规监察员，为期三年，美国某医疗废品管理公司同意继续加强其合规计划，并保留一名独立的合规监察员两年。

设立独立合规监察员通常是企业与DOJ和SEC所达成和解协议的一部分，根据美国企业执法政策相关规定，企业是否设计并实施了有效的合规管控方案，是决定是否设立合规监察员的主要考量因素。同时需要注意的是，即使企业具有完善的合规政策，如果其合规政策并未得到有效实施，企业也可能被要求设立合规监察员。及时采取适当的补救措施以及完善企业合规体系建设是企业避免被设立监察员的关键。监察员的期限也往往与和解协议的期限保持一致。根据近5年 FCPA 执法案件发现，当企业被要求设立独立合规监察员时，监察期限大都在1年至3年之间。例如，在瑞士某跨国商品贸易和矿业公司案例中，DOJ鉴于公司未主动及时向监管部门披露有关行为，没有对合作作出始终如一的承诺，迟迟没有提供相关证据，也没有及时和适当地对涉及不当行为的某些员工进行纪律处分等情节，被认为有必要设立为期三年的独立合规监察员。而在美国某医疗废品管理公司案件中，DOJ认为该公司尚未完全实施或测试其增强的合规计划，因此有必要设立为期两年的独立合规监察员。

（六）对企业及个人的处罚力度再次趋严，并强化对个人责任的追究

2022年，受FCPA执法的8家企业，共缴纳或将要缴纳约15亿美元罚金等，对比2021年的2.82亿美元而言大幅上涨。从2016年到2020年，共有83家公司支付了大约168亿美元以与美国政府达成和解并结束FCPA调查。[14]其中2016年至2019年，每年对企业的罚金数额一直稳定保持在25亿美元左右， 2020年对企业的罚金数额飙升至64亿美元；2021年又骤降至2.82亿美元。结合案件数量的数据来看，FCPA执法力度在2016年至2020年达到较高水平，2021年全方位减弱， 2022年又有所增强。如前文所述，随着2023年美国FCPA执法力度回升，相关企业和相关个人仍然要保持谨慎的态度。

图3

2022年，受FCPA执法的8家企业平均需缴纳1.87亿美元的罚金。罚金数额最高的企业是瑞士某跨国商品贸易和矿业公司，该公司因贿赂多国官员等违反FCPA的行为共需缴纳7亿美元的刑事罚款及刑事没收和追缴，这在FCPA历年来的企业罚金数额中亦属于较高的数额。罚金数额最低的是韩国韩国某电信公司，该公司因赠送礼品、不当会计控制等违反FCPA的行为共需向SEC缴纳630万美元的民事罚款及追缴款。对比8家受FCPA执法的企业的违法情节，贿赂的目的性越强、贿赂的金额及所获利益越高，罚金的数额就越高。这是因为罚金中非常重要的部分是追缴款，企业因贿赂所获的利益需要如数缴纳给相关部门。

近年来，美国政府在追究企业责任的同时也不断强化对腐败案件中的个人追责。2022年DOJ对多名个人进行指控并处以较严厉的监禁和罚金刑罚。一名佛罗里达州男子和两名厄瓜多尔公民涉嫌参与贿赂和洗钱计划将面临最高60年监禁的总刑罚；被控贿赂与洗钱的委内瑞拉商人，被控厄瓜多尔贿赂与洗钱的三名保险业务男子，被控外国贿赂、洗钱和电信诈骗的前煤炭公司副总裁，被控受贿与洗钱的厄瓜多尔前总审计长，被控受贿与洗钱的两名委内瑞拉前高级检察官等则面临20年以上的刑期；纽约一家非政府组织（NGO）的主席和总裁助理（均为马绍尔群岛国民）与他人共谋参与一项多年的贿赂和洗钱计划，被从泰国引渡到美国，每人最高面临五年监禁的刑罚；因涉及巴西全球建筑集团Odebrecht的贿赂和洗钱计划的巴拿马和意大利双重公民的两兄弟被判处36个月监禁，还被命令没收超过1880万美元，支付25万美元的罚款。

（七）通过第三方行贿无法隔离潜在的FCPA责任，提供礼品与款待亦需谨慎

2022年受FCPA执法的8家企业的贿赂方式中，8家企业均存在曾通过中间人、中介公司等第三方向外国官员行贿。而且从这些案例的案情来看，这些第三方大多位于案件发生地所在国家、与外国官员有相应联系。

FCPA禁止通过第三方支付腐败款项。企业对于第三方的贿赂行为知晓的情况下，往往需要对第三方的不当行为承担责任。从FCPA执法案例来看，涉案企业的责任承担中，绝大部分是基于如代理、咨询顾问、分销商等的不当行为。因此，以第三方作为不正当利益输送的管道，并不能作为防火墙隔离贿赂风险，相反，不恰当的使用第三方或使用不适格的第三方可能会给企业带来执法风险。

此外，2022年较为值得注意的是SEC公布的两起涉及“赠送礼品”的案件，分别涉及韩国某电信公司及知名的美国某全球知名软件公司。二者内部都设立了“贿赂基金”，员工可利用该资金为政府官员、客户提供礼物、差旅费用或非法政治捐款以寻求商业机会。其中，韩国某电信公司的“贿赂基金”用于向韩国政府官员提供礼物和非法政治捐款，以及向越南政府客户寻求商业机会。而美国某全球知名软件公司的“贿赂基金”则违反公司内部规定，用于支付外国官员及其家人前往加州或其他国家参加技术会议的差旅费用。SEC指出这些不当支付的资金与行为，违反了FCPA的反贿赂、账簿、记录以及内部会计控制的规定，而违反者将向SEC支付追缴款及民事罚款。 

（八）高科技、制造及能源行业仍是腐败高发风险行业

2022年受FCPA执法的8家企业中，至少5家企业涉及制造业，3家企业涉及高科技行业，此外还有航空业、环保业、电信业。值得关注的是，受FCPA执法的8家企业中，有4家企业的违法行为所涉的业务都是石油等能源业务，这些企业往往为了从外国的国有石油公司获得合同而向国有企业的官员行贿。

表6

根据斯坦福法学院统计分析的FCPA历史数据，能源、医疗、工业及科技制造行业是FCPA执法数量排名前四的行业。因此，整体来看，高科技、制造及能源行业仍是腐败高发风险行业，开展前述相关业务的企业更可能成为FCPA重点执法对象。

（九）亚非拉仍然是腐败风险高发地区

根据之前的案例分析，中国一直以来都是FCPA执法涉及的重点地区，但在2022年FCPA执法案件所涉区域中，十分引人注目的是拉丁美洲地区。有6个案件发生在或涉及委内瑞拉，5个案件发生在或涉及厄瓜多尔，4个案件发生在或涉及巴西，2个案件发生或涉及墨西哥，且大多涉及直接的贿赂行为。另有一些案件涉及非洲地区及亚洲地区的国家。

图4

结合透明国际所发布的全球清廉指数报告来看，[15]2022年涉及FCPA案件最多的委内瑞拉，在近年来全球清廉指数地图上一直保持着“深红色”——这意味着清廉指数分数低、腐败程度高，而拉丁美洲地区在全球清廉指数地图上也是逐年变“红”。中国企业应注意，在上述国家和地区经营的风险较高，选择在这些国家和地区进行经营、交易时要保持谨慎，严格防范腐败行为。

（十）洗钱罪往往与FCPA相伴而生，导致处罚后果加重

在2022年FCPA的执法案件中，共有12个案例涉及洗钱，占2022年FCPA执法案件总数的一半左右。在这些案例中，由于贿赂款及贿赂所得收益的非法属性，当事人往往会通过虚假交易等方式试图将这些款项表面上“合法化”，因此洗钱罪往往也易成为贿赂罪的伴生犯罪。此外，当事人也通常利用美国金融系统支付或收取贿赂款或腐败所得收益，同时也触犯FCPA，最终被相关部门逮捕、起诉、判刑。

表7

在这些FCPA案件中，不少当事人因为涉及一项或多项洗钱罪而被施加更多的刑罚。2022年FCPA涉及洗钱的案件中，洗钱罪的监禁年限大多在10年以上，部分甚至在20年以上。

三、结语

随着2022年全球疫情放缓，美国政府强化反腐败政策，将FCPA作为维护国家安全利益的重要工具，使得FCPA执法频率及力度相较于2021年有所大幅回升。虽然当前公开的针对中国企业的执法案例有限，美国也宣布结束了此前极具针对性的“中国行动计划”，但我们认为中国企业仍应对FCPA保持高度警惕。美国仍然在不断以所谓“全球民主复兴”“遏制腐败”等冠冕堂皇的理由打压中国等战略竞争对手及其企业。随着2023年全球疫情进一步缓解，未来美国政府可能会更加注重在全球范围内加强对中国企业的FCPA执法。国内企业应当保持对美国FCPA立法及执法的持续关注，及时评估自身风险，不断加强内部反腐败合规管理体系的建设。

注释：

[1] https://www.justice.gov/archives/nsd/information-about-department-justice-s-china-initiative-and-compilation-china-related

[2] https://www.justice.gov/opa/speech/attorney-general-jeff-sessions-announces-new-initiative-combat-chinese-economic-espionage

[3] https://www.state.gov/richard-nephew-named-as-coordinator-on-global-anti-corruption/

[4] https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202112/t20211213_157938.html

[5] https://www.sec.gov/news/press-release/2022-151

[6] https://www.justice.gov/opa/speech/deputy-attorney-general-lisa-o-monaco-delivers-remarks-corporate-criminal-enforcement

[7] https://www.justice.gov/criminal-fraud/case/related-enforcement-actions/2022

[8] https://www.sec.gov/enforce/sec-enforcement-actions-fcpa-cases

[9] 其中DOJ发布的21例FCPA案例中，瑞士某全球科技公司及瑞士某跨国商品贸易和矿业公司分成了2-3个案件来发布。

[10] https://fcpa.stanford.edu/enforcement-actions.html

[11] https://fcpablog.com/

[12] https://fcpa.stanford.edu/enforcement-actions.html

[13] https://www.uscc.gov/research/chinese-companies-listed-major-us-stock-exchanges

[14] https://fcpablog.com/

[15] https://www.transparency.org/en/cpi/2021