一、总体方向

2015年2044号文发布以来，中资企业境外融资市场快速发展，随着市场持续扩容，进一步完善管理制度的必要性提升。从内容上看，《办法》总体与现行监管实践保持一致，在系统性汇总整合2044号文及发改委相关外债监管指引和问题解答等基础上，进一步细化明确了企业外债管理范围和流程，为市场主体提供更加稳定、可预期的制度环境，与此同时，《办法》进一步强化了事中事后监管，加强外债风险管理，促进企业境外融资行稳致远。企业中长期外债管理更加规范和完善，无论是外债管理方式的改变、外债内涵外延的扩大以及外债用途聚焦主业的要求等都将有助于防范外债风险，更好统筹发展与安全。

从形式上看，《办法》将外债管理文件的层级从规范性文件上升为部门规章，有助于提升企业中长期外债管理的规范化、制度化、透明化和便利化水平，有助于市场形成稳定预期。《办法》将监管形式从2044号文的“备案登记”调整为“审核登记”，一方面是为了规范和完善外债监管，另一方面是为了更好贯彻落实《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）将“企业借用中长期外债审批”明确为国家级行政许可事项以及制定行政许可实施规范的要求，需要以部门规章形式出台《办法》。实际上，2044号文下企业也需在举借中长期外债前取得发改委的备案登记证明，发改委也会对申请材料进行事前的实质性审查，相关审查具体要求散见于发改委出具的若干外债管理通知及官方常见问题解答（以下简称“发改委问答”）。结合对《办法》文本的解读，我们理解，“审核登记”的措辞更加符合目前行政管理规定的要求，在外债登记申请流程和审核尺度方面不会因为该等监管形式的调整而发生实质变化。

二、《办法》亮点分析

亮点一：进一步明确外债登记范围及债务工具范围

（一）将间接借用外债明确纳入监管范围

科学清晰地划定中长期外债的管理范围是本次《办法》的重大亮点之一。通过多年的实践经验总结，《办法》在沿袭2044号文规定将“境内企业及其控制的境外企业或分支机构”直接借用外债（以下简称“直接借用外债”）纳入管理的基础上，根据外债融资实践和宏观管理需要，明确将境内企业间接到境外借用外债纳也入管理范围。上述外债界定范围的显著扩大将有助于相关监管部门从全局上把握外债风险。

此前的发改委问答就明确将红筹架构（包括VIE架构）的企业借用外债、特定的内保外贷交易（如境外母公司举债，境内子公司提供跨境担保）等不属于直接借用外债的交易纳入外债管理范畴。本次《办法》对上述监管实践予以承认，将此种情形归类为“境内企业间接在境外借用外债”，明确其亦适用《办法》。同时，《办法》规定了判断标准，即“本办法所称境内企业间接在境外借用外债，是指主要经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等。”

根据该定义，对于非红筹类、且可能被认定为“主要经营活动在境内”的企业，亦应根据《办法》办理外债审核登记，但对于“主要经营活动在境内”这一条件并未给出明确判断标准。从适用条件上看，境外企业举借外债需“基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益”。此处对“基于”的理解可能会有不同的解读。例如，“基于”是否应涵盖境内主体提供的一切增信措施，包括境内主体提供的物权担保和保证担保，还是也包括境内主体提供维好协议、安慰函等增信方式？该适用范围和适用条件均有待进一步明确。

（二）细化债务工具范围

《办法》将外债的债务工具内涵进行细化，有利于减少实际操作过程中的监管盲区。《办法》第二条第四款定义的债务工具为“包括但不限于高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、融资租赁及商业贷款等”，相较发改委问答及此前《办法》征求意见稿表述，删去了“优先股”，反映出监管角度更加周全的考量。

对于《办法》第二条第四款列举范围之外的其他创新型融资工具，市场主体仍然应当回归《办法》第二条第一款，判断其是否落入中长期外债的范畴。结合此前发布的发改委问答，需要办理外债登记的范围不仅限于公开发行，私募发行同样需要办理。

亮点二：进一步明确借用外债的主体资质，从源头上防范外债风险

整体上，相较2044号文，《办法》对借债企业的主体资质要求进行了细化和以下调整：

1. 就借债企业的资信条件，相比2044号文，《办法》删除了对偿债能力“较高”的程度要求和“已发行债券或其他债务未处于违约状态”的条件，该调整为具有偿债能力、但已发行债务工具出现违约的企业通过与债权人协商重组展期、借取新的外债预留了空间，有利于债权人与该类企业达成自力救济的解决方案。
    
2. 《办法》明确要求企业必须有合理的外债资金需求，且用途符合《办法》规定，这与《办法》第七条规定的外债用途使用应聚焦主业相呼应，给真正需要资金的企业以便利。
    
3. 《办法》增加了借债企业及其控股股东、实际控制人不得具有重大负面情形的要求，该项条件将限制部分存在严重违法行为或有重大违法违规风险的主体借用外债。就上述条件相关企业应在何种程度上进行自查，相关中介机构是否有义务进行尽职调查，该等问题均值得关注。

亮点三：提出外债用途的正负面清单，积极引导外债资金有效服务实体经济发展

在外债用途方面，《办法》在2044号文及发改委问答的基础上，对外债用途的鼓励和负面清单进行了以下调整，着重引导企业将募集资金优先用于配合国家重大战略和支持实体经济发展：

1. 针对以母公司集中借款、募集资金实际用于向子公司转借的借贷结构，《办法》在发改委问答所要求的资金用途“除银行类金融企业外，不得转借他人”的基础上，增加了“在外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外”的除外条款，此举在一定程度上放宽境内企业借用外债的资金用途限制。但是，企业是否需要在登记申请材料中就每一笔转借详情进行具体说明（如借款主体、借款金额、借款期限等），以及后续若该等转借金额或借款主体发生变化，是否构成“募集资金用途发生重大变化”从而需要适用变更登记的相关规定，尚待进一步明确。
    
2. 《办法》删除“不得用于弥补亏损”的要求，并将“非生产性支出”的表述调整为“投机、炒作”。通常来讲，“投机、炒作”行为涵盖房地产买卖、股票买卖以及期货等高风险投资，因此，这一提法相较于“非生产性支出”而言，范围已有明显限缩。对于这一限制的具体涵义，有待在实践过程中持续观察。
    
3. 强调“不新增地方政府隐性债务”的要求，2018年5月发布的《国家发展改革委、财政部关于完善市场约束机制、严格防范外债风险和地方债务风险的通知》中已明确提出“严禁企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任，切实做到‘谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担’”。《办法》中再次强调不得新增地方政府隐性债务，体现了相关监管部门坚决遏制新增地方政府隐性债务的决心。对于城投企业来说，《办法》再次重申不能新增地方政府隐性债务，同时叠加近期财政部对于防范化解隐性债务的多次表态，预计城投企业外债发行可能面临更高的要求。

亮点四：细化和规范审核登记流程、强化外债的事中和事后管理

相较2044号文，《办法》除细化事前审核流程和要求之外，在事中事后管理方面也有明确且可操作的规定。从整体上看，《办法》延续了2044号文项下“事前登记”和“事后报送”的原则，要求企业发行中长期外债遵循“事前审核”和“事后报送”的流程要求，即企业应在行使外债资金提取权利（境外债券完成交割或商业贷款首次提款）之前完成事前审核，并在事中事后履行相应的信息报送义务。

《办法》进一步明确审核登记的申请时间、主体、途径、材料等要求，以及《审核登记证明》变更的适用情形和办理流程。此外，《办法》进一步落实“防范风险”的审核原则，要求企业在取得《审核登记证明》后需要按照发改委要求持续报送相关信息，总体审核流程和事中事后管理要求总结如下：

亮点五：进一步压实中介机构的责任，切实发挥中介机构作为外债市场“看门人”的作用

《办法》除明确规定借债企业的责任之外，对于为企业借用外债提供相关服务的承销机构、律师事务所、会计师事务所等专业的中介机构和人员也提出了明确的要求：“应当遵守法律法规、勤勉尽责、严格遵守执业规范和监管规则”，“出具的文件不得有隐瞒、虚假记载、误导性陈述和重大遗漏，并对其真实性、准确性和完整性承担责任”。《办法》还特别指出对于“明知或应知企业违反本办法相关规定借用外债而为其提供相关中介服务的”违规行为将面临处罚，这里的“明知”和“应知”对中介机构的意愿和执业能力提出了更高的要求。压实中介机构的责任，将使其在外债市场上看门人的作用更加凸显，同时也有助于构建多层次市场约束机制，通过内外部监管以及市场约束等共同作用防范外债风险。

三、总结

总体上来看，《办法》基本上沿袭了现行的监管实践，以部门规章的形式对现行管理实践进行系统化的梳理和完善，并将此前开展的外债规模切块试点有关经验做法推广至全部企业，形成了逻辑清晰、责任明确、切实可操作的管理办法。《办法》的正式出台是外债市场快速发展、出现部分风险暴露后与时俱进的监管完善，体现了较强的规范化和风险防范精神。发改委后续还会通过其政务服务平台发布与《办法》相配套的《办事指南》和常见问题解答，进一步细化对企业的指导。我们也将进一步关注。