2022年风云激荡的世界地缘政治局势深刻影响了美国本年度的出口管制政策动向及执法。主管该领域的美国主要政府部门，即商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security, “BIS”），在本年度对美国出口管制条例（Export Administration Regulation， “EAR”）进行了大幅升级和修改，一方面针对俄乌冲突，全面收紧对俄出口管制，另一方面继续执行拜登政府对中国的遏制战略，针对中国半导体相关技术领域出台一揽子出口管制新规，严格管控该些领域的先进技术和相关产业链高附加值产品和相关人才继续流向中国。BIS在实际执法过程中也呼应其在规则制定层面重点针对中俄的立场，灵活运用多种管制手段监管、防范受控技术流向俄罗斯和中国。
本文回顾梳理了2022年BIS在出口管制方面的规则变动以及执法动态，供读者参考。
一、2022年美国出口管制规则动态观察
（一）出口管制规则变化
1. BIS针对俄罗斯/白俄罗斯出口管制规则变化
（1）规则变化
在俄乌冲突爆发后，为切断俄罗斯获得先进技术等物项的渠道，削弱其军事和国防工业制造能力，并打击俄罗斯精英圈层，BIS先后于2月24日、3月8日、4月8日、6月2日及9月15日，针对俄罗斯相应的出口管制规则进行了5次重大修订，在对俄出口物项管制范围、出口许可审查标准等层面快速增强管控力度。后期，BIS也以防止对俄管制物项经由白俄罗斯转运以逃避管制为由，逐步将适用于俄罗斯的出口管制规则也同步适用于白俄罗斯。截至12月31日，美国对俄罗斯/白俄罗斯新增出口管制规定主要有以下要点：
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规则变化概要 |
时间 |
具体内容 |
当前规定内容 |
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扩大对涉俄出口物项管制范围 |
2.24 |
出口受EAR管辖并且ECCN编码位于《商业管控清单》（Commerce Control Chart,“CCL”）中第3-9类的物项至俄罗斯，均需申请许可 |
对俄出口任何受EAR管辖的非EAR99类和特定EAR99类物项，均需申请许可 |
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3.3 |
在EAR第746部分中新增附录4，包含石油开发相关EAR99类物项，出口该附录中物项至俄罗斯，均需申请许可 |
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3.11 |
在EAR第746部分中新增附录5，包含奢侈品相关EAR99类物项，向俄罗斯或特定俄罗斯主体出口该附录中物项，均需申请许可 |
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4.8 |
出口受EAR管辖并且ECCN编码位于CCL第0-2类的物项至俄罗斯，均需申请许可 |
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9.15 |
在第746部分新增附录6，包含生化制造、量子计算、先进制造相关物项，出口该附录中物项至俄罗斯，均需获得许可
在附录4中新增57类工业器械和设备物项
对附录5中的奢侈品的价格排除阈值进行调整，将更多奢侈品纳入管控 |
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新增针对俄罗斯的外国直接产品规则（Foreign Direct Product Rule，“FDP规则”），扩大受控物项范围 |
2.24 |
新增俄罗斯FDP规则，适用于在美国境外生产的非EAR99类物项，如果该物项或者生产该物项的工厂或主要设备是CCL中第3-9类中的D或E组物项的直接产品，对俄出口或途径俄罗斯均需申请许可 |
在美国境外生产的非EAR99类和特定EAR99类产品，如果该产品，或者生产该产品的工厂或主要设备是任何CCL中D或E组物项的直接产品，对俄出口或途经俄罗斯均需申请许可 |
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4.8 |
修订俄罗斯FDP规则，适用于在美国境外生产的非EAR99类物项，如果该物项或者生产该物项的工厂或主要设备是CCL中第0-2类中的D或E组物项的直接产品的物项，对俄出口或途径俄罗斯均需申请许可 |
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9.15 |
修订俄罗斯FDP规则，使之同样适用于在美国境外生产的属于EAR第746部分附录6所包含的EAR99类物项，如果该物项或者生产该物项的工厂或主要设备是CCL中任何D或E组物项的直接产品，对俄出口或途经俄罗斯均需申请许可 |
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全面限制军事最终用途物项对俄出口；扩大对俄罗斯军事最终用户出口限制 |
2.24 |
除少数EAR99类食品和药品，任何受EAR管辖的物项如有可能流向任何俄罗斯军事最终用户，或用于任何俄罗斯军事最终用途，出口该些物项均需申请许可 |
对俄出口任何受EAR管辖且可能涉及军事最终用户或军事最终用途的物项，均需申请许可；
在美国境外生产的产品，或者生产该物项的工厂或主要设备是CCL中任何D或E类物项的直接产品，任何俄罗斯军事最终用户获取该些物项或参与相关出口交易均需申请许可 |
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6.2 |
将此前被排除的少数EAR99类食品和药品纳入许可要求范围，该些物项如有可能流向任何俄罗斯军事最终用户，或用于任何俄罗斯军事最终用途，出口该些物项同样需申请许可 |
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9.15 |
修订俄罗斯军事最终用户主体范围，非俄罗斯主体也可能被列为军事最终用户并适用俄罗斯军事最终用户FDP规则 |
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实施更严格的许可证审查政策，严格限制许可例外的适用场景 |
2.24 |
一般情况下，对向俄罗斯出口的许可申请采取拒绝的审查政策，但如许可申请涉及飞行安全、海上安全、满足人道主义需求、支持政府空间合作、政府间活动以及物项运至某些特定国家在俄境内主体则采取逐案审查政策 |
对涉俄出口（包括克里米亚）及对顿涅茨克和卢甘斯克地区出口的许可申请统一采取拒绝的审查政策，仅有少量例外情形采取逐案审查政策
限制对俄出口可适用的许可证例外种类和适用场景范围，目前仅有7个许可例外项下个别条款可适用于对俄出口 |
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限制出口至俄罗斯可适用的许可证例外范围，可适用许可例外仅限于TMP（国家的临时进口、出口、再出口和转移）、GOV（政府相关活动）、TSU（不受限制的技术及软件）、BAG（行李）、AVS（飞机、船舶及航天器）、ENC（加密商品、软件及技术）、CCD（消费者通信设备） |
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3.2 |
禁止在俄罗斯注册的飞机，或由俄罗斯或俄罗斯国民所有、控制、承租或出租的飞机适用AVS许可证例外（飞机、船舶、航空器） |
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6.2 |
对向克里米亚地区以及顿涅茨克和卢甘斯克地区的出口时，许可审查政策与对俄罗斯的许可审查政策保持同步。许可审查政策为拒绝，对少量特殊出口采取逐案审查政策 |
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对盟友豁免特定对俄出口管制要求 |
2.24 |
因美国认为其部分盟友采取了与美国类似的对俄出口管制措施，因此排除俄罗斯FDP规则和俄罗斯军事最终用户FDP规则对下列国家的适用：澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、克罗地亚、塞浦路斯、捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、荷兰、新西兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典和英国 |
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3.4 |
排除俄罗斯FDP规则和俄罗斯军事最终用户FDP规则对韩国的适用 |
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4.8 |
排除俄罗斯FDP规则和俄罗斯军事最终用户FDP规则对冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士的适用 |
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逐步统一白俄罗斯与俄罗斯的出口管制政策 |
3.2 |
宣布2月24日针对俄罗斯出台的新规同样适用于白俄罗斯。此外： （1）将白俄罗斯从《商业国家列表》（Commerce Country Chart，“CCC”）的A组中移至D组，基于核不扩散原因和导弹技术受EAR管辖的物项出口至白俄罗斯需要申请许可证 （2）宣布军事情报最终用途和军事情报最终用户规则同样适用于白俄罗斯，并将白俄罗斯武装部队总参谋部的主要情报局列为军事情报最终用户 |
本轮针对俄罗斯出台的出口管制新规同步适用于白俄罗斯 |
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3.4 |
该日针对白俄罗斯的规则修订与上文俄罗斯一致 |
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3.11 |
该日针对白俄罗斯的规则修订与上文俄罗斯一致 |
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4.8 |
宣布3月2日出台的将俄罗斯飞机排除出AVS许可证例外适用范围的政策同样适用于白俄罗斯 该日其他针对白俄罗斯的规则修订与上文俄罗斯一致 |
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6.2 |
该日针对白俄罗斯的规则修订与上文俄罗斯一致 |
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9.15 |
宣布3月3日和9月15日出台的适用于俄罗斯的管制物项附录4和6，以及配套许可政策同样适用于白俄罗斯 该日其他针对白俄罗斯的规则修订与上文俄罗斯一致 |
由上表可见，美国对俄罗斯/白俄罗斯的出口管制可谓“点面俱全”。首先从地理区域出发，全面扩大涉及两国出口的管控范围，要求对俄罗斯/白俄罗斯出口任何受控物项（即非EAR99类物项）都需要申请出口许可。针对一般而言不受出口许可政策限制的EAR99类物项，BIS也以部分特定物项可能有助于两国军事国防制造能力为由，新增多个物项名录，将一系列EAR99类物项划入对其管制范畴，要求相关物项及其关键零部件对俄罗斯/白俄罗斯出口都必须申请许可，具体详见下表。从具体受限物项类别来看，BIS主要是对俄罗斯/白俄罗斯能源行业，以及以生化制造、量子计算等为代表的先进工业制造产业进行定向打击。此外，美国还以打击俄罗斯/白俄罗斯经济寡头为由，限制了部分奢侈品对两国的出口。
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物项类别 |
细项 总数 |
物项示例 |
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石油或天然气开采相关工具设备 |
21 |
液压动力发动机和电机、造冰机 |
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工业制造相关设备 |
57 |
骑乘式、平衡式、自走式叉车、卷筒式胶印机 |
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生化制造相关原料和设备 |
123 |
发酵罐，搅拌器，热交换器，冷凝器 |
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量子计算相关设备 |
11 |
量子计算机及相关组件和元件，高量子效率（QE）光电探测器 |
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奢侈品 |
48 |
特定销售单价以上的汽车、品牌服装、奢侈手表、珠宝、酒等 |
其次，BIS利用了美国对全球先进制造底层技术和软件的掌控优势，针对在美国境外生产的非EAR99类产品出台了具备地域针对性的俄罗斯/白俄罗斯FDP规则，扩展了对两国出口受控物项的范围。
再者，美国通过俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户FDP规则等新增措施全面升级了对俄罗斯/白俄罗斯军事最终用途和军事最终用户的出口管制。BIS对“军事最终用途”和“军事最终用户”的定义极为宽泛。任何具备“运行、安装、维护、修理、翻修、翻新、开发或生产”特定敏感物项的其他物项都可能被认定为用于“军事最终用途”。“任何以支持军事最终用途为目的行动的个人或实体”都可以被认定为“军事最终用户”。因此，从事对俄罗斯/白俄罗斯出口业务的主体应进行全面透彻的尽调以降低违反相关出口管制规定的风险。
最后，在尽可能延展管制措施所能触达管控的物项范围的基础上，BIS全面限缩对俄罗斯/白俄罗斯出口许可例外可适用的场景，并对相关许可申请采取了最为严苛的拒绝政策（policy of denial），仅对少量例外采取逐案审查政策，这实质上几乎切断了任何受控物项流向俄罗斯/白俄罗斯或两国特定主体的渠道。
此外，2022年8月16日，BIS发布了三则与俄罗斯/白俄罗斯出口管制相关的常见问题回答（Frequently Asked Questions，“FAQs”），强调了BIS在未来执行上述管制规则时的关注重点。第一，BIS表示将重点关注可能被用于研发海洋技术、微电子技术等高新技术的物项的对俄罗斯/白俄罗斯出口合规情况，包括飞机零件和设备、天线、排气系统、相机、全球定位系统、惯性测量单元、集成电路、油田设备、声纳系统、分光光度计、测试设、推进器（船用）、水下通信、真空泵、晶圆制造设备和晶圆基板等。第二，BIS认为违规主体会采取多种手段来逃避对俄罗斯/白俄罗斯出口管制监管，包括：采购受管制程度低的EAR 99类物项；与运输方等串通掩盖货物的性质或最终目的地；将不得对俄罗斯/白俄罗斯出口的受控物项首先合法出口至第三国，经二次加工生产为其他产品再出口至俄罗斯/白俄罗斯。BIS特别提及中国容易被用作规避管制的转运点，未来中国与俄罗斯/白俄罗斯间的贸易往来应会是其监管执法的重点。
（2）规则变化对俄罗斯的进出口贸易影响
在美国及其盟友收紧对俄罗斯的出口管制措施后，俄罗斯在世界范围内的进口数量以及美国对俄罗斯的出口量都出现了断崖式地下跌。根据国际货币基金组织（International Monetary Fund，“IMF”）与世界银行的统计，俄罗斯2022年的进口达到了近几年最低值，这也体现出美国出口管制辐射全球的影响力和威慑力。
2. BIS针对中国出口管制规则变化
（1）针对中国芯片行业的规则修订
美国作为芯片技术领跑者，近年来以保持经济竞争力和保障国家安全为由，先后出台了支持美国本土芯片产业、加强与盟友在芯片技术领域合作以及遏制别国芯片研发和生产等一系列法案及政策措施。BIS在2022年8月12日及10月7日分两次对EAR的多个条款进行了大刀阔斧的补充和修订，强化对芯片产品、芯片制造设备、芯片生产原材料等物项的出口管控措施。尤其是10月7日针对中国半导体产业的一揽子出口管制新规，更是以先进计算芯片和超级计算机为着力点，全面加强对中国芯片设计、制造能力的限制。两次修订的具体要点如下。
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针对芯片相关物项出口的规则修订要点 |
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扩大EAR对半导体重点物项的管辖范围。（1）新增ECCN编码：先进计算芯片（3A090）、装有先进计算芯片的计算机或部件（4A090）、某种半导体制造设备（3B090）、为开发4A090物项而设计的软件（4D090）、GAAFET结构的集成电路的ECDA软件（3D006）；（2）将开发、生产3A090和4A090芯片或商品的软件和技术归类为3D001、3E001、4D090与4E001进行管控；（3）修改现有ECCN（包括3C001d-f、3C005a-b、3C006以及3E003）的范围，对氧化嫁和金刚石[1]实施出口管制 |
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针对中国新增两项FDP规则，扩大半导体物项管辖范围。增设先进计算FDP规则和超级计算机最终用途FDP规则，适用于任何在美国境外生产的、达到特定参数标准的半导体和超算相关物项，该些物项或者生产该些物项的工厂或主要设备如果同时是CCL中特定ECCN编码下的软件或技术（半导体相关）的直接产品，该些物项向中国出口（包括对满足特定条件的中国境内主体）均需遵守美国出口管制规则 |
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修改实体清单FDP规则，精确限制中国半导体行业企业。将49个中国半导体企业移入实体清单并标记脚注4，适用于特定在美国境外生产的物项，该些物项或者生产该些物项的工厂或主要设备如果是CCL中特定ECCN编码下的软件或技术（半导体相关）的直接产品，任何脚注4实体获取该些物项或参与相关出口交易均需遵守美国出口管制规则 |
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限制“美国人”对中国半导体行业的协助和支持。即使物项本身不受EAR管辖，任何美国人也不得将其提供给位于中国的半导体制造主体用于开发特定先进制程的芯片，尤其是满足特定参数的先进半导体制造设备以及相关的软件/技术；也不得为上述物项的运输或转让提供任何服务、支持、协助。根据FAQs，行政或文书准备（例如安排运输或准备财务文档）等不直接涉及支持中国先进芯片研发的活动不在限制范围内 |
半导体技术在计算、通信、医疗保健、交通和智能能源系统等多个先进产业的都发挥着关键作用，而美国在技术壁垒极高的芯片生产设备和芯片设计软件等环节均占据基础优势。因此，美国期望通过对中国半导体相关的管制措施，同时实现限制中国其他新兴高科技领域发展的目的。根据最新的报道[2]，美国正与荷兰、日本政府积极磋商，要求其在半导体相关物项出口管制政策方面与美方形成协同，禁止ASML等半导体制造设备供应商向中国出口制造先进半导体所需的部分设备，相关措施可能在2023年1月内就会出台。
（2）中国军事最终用户和军事最终用途规则修订
与俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户和军事最终用途政策类似，出口方如果明知或有理由知晓自身所出口的特定物项将流向任何所谓中国军事最终用户，或可能用于中国境内任何所谓的军事最终用途，又或者任何军事最终用户是涉及该物项出口贸易的交易参与方（Party To The Transaction，包括中转方等），就必须向BIS申请出口许可。
9月15日，BIS修订EAR相关规则，明确删除了对军事最终用户所处地理位置的限制，显著扩张本规则可能覆盖的实体范围。也就是说，注册地址将不再是一个实体被划入军事最终用户范围的前提条件，只要BIS认定特定实体涉嫌支持中国军事实力发展，就可能会将其纳入“中国军事最终用户”之列，任何涉及该实体的出口贸易都必须遵守相关出口限制要求。
3. 其他出口管制规则变化
除了上文中提及的涉及中俄的出口管制规则变化外，BIS在2022年还对EAR进行了7次修订，具体内容如下：
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规则变化概要 |
时间 |
具体内容 |
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延长对“专门设计用于自动分析地理空间图像的软件”的分类管控状态 |
1.6 |
2020年1月，BIS将“专门设计用于自动分析地理空间图像的软件”（0D521）加入ECCN 0Y521进行管控。2021年1月，根据0Y521的延期程序BIS将该物项的归类状态延期一年。2022年1月6日，BIS再次将上述管制延期一年。0D521物项仅适用GOV许可例外，其管制原因为RS，除非符合许可例外，向中国出口该物项需要事先申请许可 |
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推迟网络安全相关物项许可例外ACE的生效日期 |
1.12 |
此前BIS于2021年10月21日对网络安全相关物项引入新的控制措施和配套许可例外ACE。该许可例外允许相关个人和实体将网络安全相关物项出口到大多数目的地。BIS将ACE许可例外的生效日期推迟45天至2022年3月7日 |
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5.26 |
BIS对EAR中的部分定义进行修订以协调配合ACE许可例外的生效 |
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对规则文本进行精简、统整等程序性修订 |
2.3 |
对FDP规则进行修订整合。整合后的FDP规则分为国家安全FDP规则、9x515 FDP规则、600系列FDP规则、实体清单FDP规则 |
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7.18 |
在EAR中新增一个章节，要求对满足某些价值（400万美元及以上）和目的地要求的半自动枪支（ECCN 0A501）的许可证申请需要通知国会 |
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对在标准组织的标准制定、开发过程中提供特定技术和软件的行为豁免许可要求 |
9.9 |
BIS修订EAR部分定义，允许在标准组织的标准制定、开发过程中提供（Release）特定技术和软件。但该规则要求： （1）技术或软件须被归类为EAR99物项、在CCL中仅受反恐原因管制，或者专门用于加密功能的开发、生产和使用； （2）提供技术或软件必须发生在标准制定相关活动中；且 （3）必须以公布标准为目的 |
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修订EAR第766部分的附录2涉及反抵制条款行政执法的内容 |
10.7 |
修订EAR第766部分的附录2（关于反抵制条款相关行政执法案件中处罚量刑的指南），加强反抵制条款的执法力度，确保美国公司不被用来支持不被认可的外国管制（例如阿拉伯联盟对以色列的管制）： （1）重新排列EAR中的处罚等级 （2）提高了处罚金额 （3）取消了“不承认，不否认”的和解方式 （4）加强对美国公司的外国子公司的关注 |
此外，BIS还在5月23日和9月13日分两次就计划修订的EAR规则向公众征求意见，均涉及生物技术相关物项。BIS提出鉴于新的合成方法和设备发展，四种两用生物毒素（短裸甲藻毒素、淋菌毒素、结瘤素和孢粉毒素）更容易地被分离和纯化并被用于生物武器制造，为此计划将这些毒素添加到ECCN 1C351项下进行出口管制。另外，BIS希望公众就如何划定多肽自动合成（自动肽合成仪）相关技术管控范围提供反馈，在防止其用于军事国防用途的前提下，降低对合法商用或科学应用的潜在负面影响。
（二）执法备忘录及官方指南
1. 新增执法备忘录
2022年期间，BIS共发布了三份执法备忘录，具体说明重要执法政策和规则变化的后续落实办法。该些备忘录是BIS向公众澄清特定管制措施的具体实施方式和标准的一种文件形式。
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具体 内容 |
具体内容 |
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6.28 |
Addressing The National Security Risk That Foreign Adversaries Pose To Academic Research Institutions 关于解决敌对国家对美国学术研究机构造成的国家安全风险的备忘录（“学术机构风险备忘录”） |
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6.30 |
Further Strengthening Our Administrative Enforcement Program 关于进一步完善BIS行政执法项目的备忘录（“强化执法项目备忘录”） |
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10.6 |
Enhanced Enforcement of The Antiboycott Rules 关于加强反抵制规则执法的备忘录（“反抵制执法备忘录”） |
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10.7 |
Addressing Foreign Government Prevention of End-Use Checks 关于解决外国政府防止最终用途检查问题的备忘录（“最终用途检查备忘录”） |
《学术机构风险备忘录》宣布BIS将建立学术机构联络项目（Academic Outreach Initiative），通过培训、宣传等多种手段协助美国高校和技术研究机构强化出口管制合规意识和管理体系。备忘录提及，美国敌对国家通过学术合作和交流等手段不断试图窃取前沿领域的基础和新兴技术，严重威胁美国国家安全。因此，BIS将首先筛选出口管制风险较高的美国科研院校，包括（1）与被列入实体清单的相关外国高校有关联；（2）参与美国国防部研发项目或者（3）开发在EAR项下被列为敏感技术等的高校实验室和研究机构。BIS将为该些高风险院校专门分配出口管制联络人员（Outreach Agent），长期配合高校的出口管制合规管理，防范关键技术通过高校人员和看似无害的学术交流、科研项目违规外流。
《强化执法项目备忘录》则从增强行政监管威慑力、提高执法效率角度出发，从四个方面强化和完善行政执法措施：一是调整罚金衡量标准中对各个减轻和加重因素的应用标准，对被判定为“极其严重（Egregious）”的违规行为处以显著更高的处罚金额；二是对不太严重的违规行为优先采取附条件的和解手段，敦促责任方采取一系列补救措施完善合规管理；三是取消“不承认，不否认”的和解方式，责任方必须承认相关违规事实才可能与BIS达成和解；四是优化相关主体自愿披露的违规信息的处理机制，针对情节轻微的违规行为，在收到披露后的60天内以警告函（Warning Letter）或不采取行动函（No-action Letter）手段快速处理，针对更严重的违法违规行为则指派特定人员开展深入调查。
《反抵制执法备忘录》与《强化执法项目备忘录》规定类似，从四个方面加强反抵制的执法力度，确保美国公司不被用来支持不被认可的外国管制（例如阿拉伯联盟对以色列的管制）：（1）根据BIS当前的执法政策和重点，重新调整该条款下各类违规行为的严重程度等级；（2）上调各级违规行为的处罚金额起算点；（3）取消了“不承认，不否认”的和解方式；（4）调整未来监管重点，加强对美国公司外国子公司出口活动的关注。
《最终用途检查备忘录》称为有效督促相关主体配合BIS的最终用途检查，核实其出口交易的合规情况，特建立两步走措施：（1）在BIS提出检查要求后的60天内，如果相关主体未能配合开展检查，BIS有权将该些主体加入未经核实清单；（2）在BIS将特定主体加入未经核实清单后的60天内，如果相关主体仍未能配合开展检查，BIS将启动将该些主体加入实体清单的程序。
2. 新增官方指南
《不要让这问题发生在你身上：出口管制和反抵制法违规调查实录》（Don’t Let This Happen to You! Actual Investigation of Export Control and Antiboycott Violations）是BIS定期更新的官方合规指导性文件之一，该文件汇集了一段时期内BIS在出口管制领域的代表性执法案例，意在通过“以案说法”提高出口贸易企业的合规意识。
时隔两年，BIS在本次更新的文件中表示将对出口管制领域的执法监管重点进行整体性调整。自2001年911事件以来，BIS在出口管制领域的执法在很长一段时期都集中于追踪恐怖组织等非国家主体违规获取美国受控物项的活动、防大规模杀伤性武器的扩散以及减少美国原产物项被用于不稳定的军事活动，但未来将围绕以俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜为代表的国家加强执法，防止美国关键物项流向该些国家，损害美国国家安全利益。
二、2022年美国出口管制执法动态观察
（一）指控函（Charging Letter）
依据EAR第766.4条的规定，如果BIS经调查认为特定主体违反了美国出口管制相关规定，就可以向该主体发出指控函，启动正式行政听证诉讼程序。自2022年6月开始，BIS为优化行政执法效率，方便公众及时跟进BIS的执法动作，了解违规主体信息和具体违规行为，决定把指控函的公开时间由案件处理完毕后提前至指控函发出时。本年度BIS一共公开了5封指控函，相关责任主体涉嫌违反与伊朗（3次）、俄罗斯（2次）和叙利亚（1次）相关的出口管制规定，具体如下：
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时间 |
责任 主体 |
具体违规行为 |
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6.6 |
某俄罗斯个人 |
在无BIS许可的情况下，该个人名下的美国原产波音787-8飞机、湾流G650ER飞机（ECCN 9A991）分别于2022年3月4日、2021年3月12日和15日从土耳其和阿联酋进入俄罗斯 |
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6.7 |
某美国个人及其控制的公司 |
在无BIS许可的情况下，于2017年将两台摩托罗拉数字便携式收音机（ECCN 5A991.g）出售给位于伊朗的最终用户，多次向FBI和BIS执法人员作出虚假或有误导性的陈述，且未按照EAR书面记录要求保存与案涉交易有关的提单、出口管制文件和通讯函件等原始文件 |
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8.8 |
某中国电缆公司 |
2014至2016年期间，该公司充当某中国通讯设备制造商和伊朗通讯公司的中间人，通过背靠背协议，帮助伊朗通讯公司从中国采购电信设备，并在未获BIS许可的情况下将该些设备出口至伊朗 |
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8.31 |
某俄罗斯油气公司 |
在无BIS许可的情况下，该公司名下的美国原产波音737飞机于2022年3月12日从迪拜进入俄罗斯 |
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11.4 |
某阿联酋个人及其控制的公司 |
在无BIS许可的情况下，于2018年将原产于美国的Brocade 6510交换机和收发器（ECCN 5A002.a）、Blade系统SP收发器（ECCN 5A991.b）、防震架、竖板卡、数据磁带驱动器、主机总线适配器等电信设备及配件从阿联酋转出口到叙利亚和伊朗，同时对BIS执法人员作出虚假或误导性陈述 |
（二）发布出口特权禁令，将禁令主体列入拒绝交易清单
拒绝交易清单（Denied Persons List，“DPL”）列举了被拒绝出口权限（Export Privileges）的实体。依据EAR766.24条的规定，如果BIS从保护公众利益，防止即将发生的违规出口的角度出发，认为有必要立刻禁止相关主体继续开展出口交易行为，可以对相关主体签发临时拒绝令（Temporary Denial Order，“TDO”），禁止其直接或间接参与任何涉及受EAR管辖物项的交易，并将之列入拒绝交易清单。
依据我们的统计，2022年以来BIS一共新发布或延长了79个TDO，主要针对相关主体违反对墨西哥（43.6%）、俄罗斯（29.5%）、伊朗（6.4%）、中国（5.1%）和黎巴嫩（5.1%）的出口管制规定的行为。就具体执法案由来看，绝大多数向墨西哥、黎巴嫩的违规出口涉及的物项是军火武器；向俄罗斯的违规出口涉及的物项主要是航空航天器及零部件以及电子信号收发设备；向中国和伊朗的违规出口涉及的物项种类则较为分散。
1. 针对向俄罗斯/白俄罗斯出口的违规行为所发布的TDO
2022年，BIS针对违反涉俄出口管制的行为共发布了23个TDO，涉及24个实体和3个自然人。这其中有22个是依据2月24日出台的管制新规发出。自2月24日起，任何由俄罗斯/白俄罗斯主体所控制的美国原产飞机或受控成分比例超过25%的外国飞机，在飞往俄罗斯/白俄罗斯的国际航线或俄罗斯/白俄罗斯国内航线上运行时都必须向BIS申请许可。任何与该些飞机有关的其他行为，包括但不限于加油、维护、修理或提供备件或服务也都必须遵守美国出口管制规定。该些TDO覆盖了Aeroflot等13家俄罗斯和白俄罗斯主要航空公司和其旗下180架飞机，显著削弱了俄罗斯航空运输产业的运转能力。同时，BIS实践中也会针对其他继续涉俄航行运输的非俄罗斯/白俄罗斯航司。例如9月19日，BIS就针对3家伊朗航空公司旗下的3家飞机，以违反前述规定继续向俄罗斯运送货物为由发布了TDO。
剩余一个TDO则是对3个俄罗斯个人及其所运营的两家企业作出的。12月13日，美国联邦法院判决其通过空壳公司搭建庞大的全球银行账户网络，掩盖最终用户的俄罗斯主体身份，采购美国原产电子信号收发设备及精密测量设备等受控物项。BIS在TDO中提及，上述主体在进行违规出口时会采取（1）利用在其他国家的实体（例如爱沙尼亚、芬兰、德国）向供应商下单；（2）分批发货；（3）拉长间隔发货时间；（4）虚假低报货物总价；（5）在收货后去除货物原有标签，替换虚假发票和最终用途说明等多种手段逃避BIS监管。
2. 针对向中国出口的违规行为所发布的TDO
2022年，BIS一共针对违规对中国出口美国受控物项的4个企业和3个自然人发布了4个TDO，其中有两个案例案情较为典型，均涉及对销售方或美国执法人员虚假陈述。
在6月7日针对3家企业签发的TDO中BIS提到，所涉三个公司作为美国政府的国防和军事外包供应商的下级供应商，获取了与航空航天设备相关的3D打印技术方案和其他军事物项，并在无许可的情况下将该些物项违规提供给与之存在关联关系的中国主体。BIS认为上述公司签署的供应合同都包含出口管制合规条款，交易相对方在依赖该些虚假承诺的情况下向其提供了受控物项。
在9月1日针对一个比利时个人及其所控制的一个企业发布的TDO中，BIS 称其在和美国公司的交易过程中，谎称所购买的加速度计是运送至比利时政府机构，且通过伪造附有比利时政府签名的最终用户声明和电子邮件说明试图误导出口管制执法人员。此外，该个人还试图通过第三国实体间接采购加速度计，后经BIS最终用途检查发现该些物项实际运往中国用于国防军事方面的研发生产活动。
（三）实体清单（Entity List）、未经核实清单（Unverified List）与军事最终用户清单（Military End-User List）
2022年，BIS更加频繁地运用实体清单等清单工具，实现对特定国家、特定行业及特定主体的精准管控。BIS全年共对实体清单进行了18次修订，将俄罗斯、白俄罗斯、中国、巴基斯坦、阿联酋、伯利兹、爱沙尼亚、哈萨克斯坦、拉脱维亚、马耳他、新加坡、斯洛伐克、西班牙、英国、乌兹别克斯坦、立陶宛的共计519个主体加入该清单；对未经核实清单进行了4次修订，将中国共计64个主体加入该清单。军事最终用户清单2022年新增实体全部为俄罗斯和白俄罗斯主体（俄罗斯246个，白俄罗斯27个），同时依据BIS对军事最终用户清单相关规则的修订，所有被认定为“俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户”的主体将不再列入军事最终用户清单，而是统一加入实体清单，额外以脚注3进行标注区别。
1. 俄罗斯
2022年被列入实体清单的俄罗斯实体有375个，且有相当比例（65.6%）的新增实体被划为“俄罗斯军事最终用户”，额外标注脚注3标签（246个）。
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时间 |
新增实体概述 |
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2.24 |
BIS将45个俄罗斯军事最终用户实体从俄罗斯军事最终用户清单移至实体清单，并以获取和试图获取原产于美国的，用以支持俄罗斯的核爆炸活动、不安全的核活动以及核燃料循环活动的物项为由将另外2个实体列入实体清单（脚注3实体） |
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3.3 |
BIS以支持俄罗斯安全、军事和国防部门为由，将与俄罗斯81个实体列入实体清单 |
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4.1 |
BIS以支持俄罗斯军事力量和促进俄罗斯军事现代化为由将96个俄罗斯实体加入实体清单，其中73个实体被标注脚注3 |
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6.2 |
BIS以支持俄罗斯军事力量为由将70个俄罗斯实体加入实体清单，其中65个实体被标注脚注3 |
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6.28 |
BIS以充当代理、前台公司或壳公司，为被列入实体清单的实体采购包括美国原产物项在内的物项，将2个俄罗斯实体列入实体清单；以从事违反美国国家安全和外交政策利益的行为将2个俄罗斯实体列入实体清单；以继续向实体名单上的俄罗斯实体和受制裁主体提供物项将1个俄罗斯实体列入实体清单 |
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9.30 |
BIS以支持俄罗斯军事行动为由，将57个位于俄罗斯和克里米亚地区的实体列入实体清单，其中50个实体被加入实体清单的同时被指定为脚注3实体 |
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12.8 |
BIS以支持俄罗斯军事与国防工业为由将10个与俄罗斯相关企业加入实体清单（脚注3实体） |
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12.16 |
9个俄罗斯实体因未就最终用户现场访问提供配合，致使BIS未能在60天内完成现场访问，被从未经核实清单移至实体清单 |
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12.21 |
BIS将1个俄罗斯实体清单主体指定为脚注3实体 |
2. 中国
2022年，BIS一共有四次对实体清单的修订涉及中国实体，共计新增69个中国实体（含中资海外子公司），移除1个；对未经核实清单共有三次修订涉及中国实体，共计新增64个中国实体，移除35个。具体如下：
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时间 |
实体清单变化 |
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2.14 |
BIS以其被美国国务院判定向伊朗和叙利亚提供美国军事物项，支持大规模杀伤性武器研发活动为由，将1个中国实体加入实体清单 |
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6.28 |
BIS以向俄罗斯军队和/或国防工业提供支持（5个），向伊朗提供或试图提供支持伊朗军方的美国原产电子产品（12个），获取或试图获取支持军事应用的美国原产物项（8个）为由，将共计25个中国实体加入实体清单；同日，BIS将1个中国实体从实体清单中移出 |
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8.24 |
BIS以其获取或试图获取美国原产物项以支持中国的军事现代化为由，将7个中国实体加入实体清单 |
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12.16 |
BIS以获取或试图获取美国原产受控物项支持中国军事现代化（30个），有极高风险将美国原产受控物项供应给实体清单上主体（4个），向伊朗提供或试图提供美国原产电子产品支持伊朗军事无人机和导弹系统制造（1个），参与所谓人权迫害（1个）为由，将35个中国实体（及1个中资企业海外子公司）加入实体清单 |
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时间 |
未经核实清单变化 |
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2.7 |
BIS以无法完成最终用途检查，核实相关出口交易和主体的合规性为由，将33家中国实体未经核实清单 |
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10.7 |
BIS以无法完成最终用途检查，核实相关出口交易和主体的合规性为由，将31家中国实体列入未经核实清单，同时因完成了最终用途检查将9个中国实体移出未经核实清单 |
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12.16 |
BIS宣布在相关主体和政府部门的配合下，完成最终用途检查，确认了相关出口交易和主体的合规性，因此将26家中国实体移出未经核实清单 |
根据BIS每次修订实体清单时所声称的缘由统计，本年度被列入实体清单的中国实体中，有71%是因获取或试图获取美国原产物项以支持中国的军事现代化被列入的；有22%是因向伊朗提供或试图提供支持伊朗军方的美国原产的电子产品以及支持伊朗和叙利亚大规模杀伤性武器研发活动被列入的；有7%是因向俄罗斯军事和/或国防工业提供支持被列入的；还有1%是因所谓侵害人权的行为而被列入的。由此可见，军事国防相关产业的主体以及与俄罗斯、伊朗等国家主体开展跨境交易的中国主体被BIS关注的概率相对较高。
从被加入实体清单和未经核实清单的行业分布来看，2022年新增主体主要来自芯片和信息技术产业以及与国防军工关联较紧的航空航天、海洋航运、先进制造、机械制造等行业。管制清单作为BIS威慑力最为强大的执法工具，与本年度BIS针对中国半导体产业和军事最终用户等方面的规则修订彼此配合，显示出美国出口管制在规则制定和执法领域的高度协同性。
（四）美国司法部与出口管制相关的执法行动
2022年度，美国司法部（Department of Justice，“DOJ”）在出口管制领域共计对32个个人发起13次刑事执法行动（包括提起刑事诉讼或获得相应法院判决），相关案件主要集中于和俄罗斯（3次）、伊朗（3次）和朝鲜（2次）相关的出口管制规定。根据DOJ的相关通告，绝大多数涉案主体都存在虚假申报或隐瞒所出口物项的最终目的地、最终用户或最终用途的情况，包括使用幌子公司作为采购主体，造假运输文件和发票，将物项在第三国重新包装后转运等手法。
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时间 |
犯罪主体 |
违法情节概述 |
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1.13 |
2个美国个人 |
二人作为美国一家潜水设备和培训公司的管理人员，于2016年8月，未经BIS许可向利比亚出口再呼吸器潜水设备
二人在出口前已收到BIS警告，但并未如实告知航运公司相关情况，事后甚至威胁一名政府证人不要配合政府调查 |
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1.18 |
1个伊朗和美国双国籍个人 |
利用两家阿联酋的公司作为幌子，未经BIS许可，向包括伊朗中央银行等SDN在内的伊朗主体出口电子产品和技术
其故意向美国卖方隐瞒其打算将这些物品运往伊朗的计划，并谎称阿联酋的幌子公司就是最终用户 |
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1.27 |
1个英国个人 1个加拿大个人 1个阿联酋个人 2个伊朗个人 |
五人在2017年和2018年间，未经BIS许可，向伊朗出口、试图出口工业微波系统（IMS）和反无人机系统
在明知相关设备最终运往伊朗的前提下，将阿联酋货币从伊朗送往阿联酋，兑换成美元后通过三次电汇将钱转给美国公司进行采购 |
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4.12 |
2个美国个人 |
二人自1994年至2020年期间，欺诈某美国研发企业，未经BIS许可，向中国出口受控关键技术
其中一人是美国研发企业的员工，其隐瞒公司与其配偶联合成立了一家提供工程咨询服务的公司，并将研发公司的业务输送给自身公司 |
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4.12 |
1个美国个人 |
未经BIS许可，向朝鲜主体出口服务，就使用加密货币和区块链技术逃避制裁提供技术意见
2019年4月，在BIS明确拒绝向其颁发出口许可的情况下，该主体依然前往朝鲜，出席“平壤区块链和加密货币会议”并发表演讲，就朝鲜如何利用区块链和加密货币技术来洗钱和逃避制裁发表技术意见，并回答了朝鲜人员关于区块链和加密货币技术的具体问题 |
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4.25 |
1个西班牙个人 1个英国个人 |
二人自2018年起，未经BIS许可，谋划开展加密货币会议，向朝鲜主体出口服务，提供加密货币和区块链技术服务
招募美国加密货币专家在朝鲜加密货币会议上提供服务，并与朝鲜政府协调，不在专家人员的护照上盖章，借此向美国当局隐瞒其行踪 |
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10.19 |
5个俄罗斯个人 2个委内瑞拉个人 |
七人未经BIS许可，从美国公司采购军事敏感物项，并转运给受制裁的俄罗斯主体
使用德国贸易公司作为幌子，从美国制造商处采购用于战斗机、导弹系统、智能弹药、雷达、卫星和其他天基军事应用的先进半导体和微处理器，后将该些物项转运至为俄罗斯军队服务的受制裁公司 |
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10.19 |
2个拉脱维亚个人 1个乌克兰和爱沙尼亚双国籍个人 |
三人合谋，在2018年未经BIS许可，向俄罗斯走私一台在美国原产的夹具研磨机 |
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11.29 |
1个美国个人 |
2017年起，未经BIS许可，向伊朗非法出口美国原产的用于石油和天然气行业的零部件，包括控制阀和油管
通过虚假申报，将土耳其和阿联酋作为出口目的地，再从两国将货物转运至伊朗以逃避美国监管 |
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12.13 |
5个俄罗斯个人 2个美国个人 |
未经BIS许可，七人从美国公司采购高度敏感和严格管制的电子元件和精密测试设备、军事级战术弹药和其他出口管制物品，并提供给俄罗斯军事国防生产研发机构
其通过空壳公司和相关银行账户网络掩盖俄罗斯政府参与相关出口交易的信息，通过假造运输文件和发票虚假陈述相关物项的最终用户和最终用途信息，将物项出口至第三国并重新包装后转运至俄罗斯 |
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12.15 |
1个美国个人 |
2015年起，未经BIS许可，向土耳其非法出口国防技术数据
其控制的幌子公司竞标成为美国国防部供应商，承接供美国军方的零部件生产需求，后违反合同约定，将从美国国防部获取的相关零部件的技术数据、制造图纸等技术物项对外出口 |
结语
在2022年国际地缘政治的风云变换中，BIS作为维护美国外交政策以及经济利益的核心政府部门之一，在俄乌冲突以及所谓中美战略竞争的大背景下，一方面不断针对中国及俄罗斯调校其出口管制政策及监管执法重点，另一方面又在监管执法等方面保持了对其传统敌对国家的高度关注。
从目前美国国内政治生态观察，我们有理由相信未来美国政府会继续加强对中国等国家的出口管制措施，尤其是会加强相关的监管和执法。中国企业应当密切关注内外部规则的动态变化以及执法趋势，加强自身合规管理，稳妥、积极地拓展国内外市场，进一步融入世界经济体系。
注释：
[1] 目前生产半导体器件的主要材料是氮化铃和碳化硅，而氧化嫁和金刚石可用于制造出更加复杂且能够耐受更高电压、更高温度的设备。
[2] https://www.reuters.com/technology/japan-netherlands-join-us-china-chip-curbs-bloomberg-news-2022-12-12/
