一、我国对细胞和基因治疗的支持与监管

近年来我国对细胞和基因产业发展给予高度关注，2016年至今国家出台多项政策支持和规范基因和细胞治疗的研究和转化。法律法规方面，立法机关通过《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国生物安全法》以及《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》（“《人遗条例》”）等确立了开展细胞和基因相关活动需遵守的框架性规范。包括国家药监局、卫健委等在内的国家级主管部门也陆续颁布多项相关规章及指导原则就细胞治疗产品等的临床前研究、临床研究、生产等环节予以了专项规定及指导。而本次《条例》适用于在深圳经济特区内开展用于疾病诊疗的细胞和基因产品的研发、生产、经营、使用和保障等活动，在法律框架下统筹深圳市细胞和基因产业全流程管理。

二、《条例》的亮点内容

作为首部针对细胞和基因产业的专项立法，《条例》在细胞采集、拓展性临床试验等行业企业关注的问题上作出了一定细化规定。但《条例》作为地方性法规在对细胞和基因产业予以规范时仍具有显著的框架性特征，相关措施的落地仍有待细则的出台以及实践的检验。

（一） 从细胞采集方式的角度规范细胞的采集行为

细胞一般通过血液样本或组织样本的采集获得。目前，我国血液或血浆的采集通过不同的合法途径进行，例如：血站可依法采集血液[1]；单采血浆站可依法在采浆区域内采集血浆[2]；医院可在《医疗机构执业许可证》诊疗科目登记范围内进行采血提供临床检验服务[3]，并在特定条件下采血以保障临床用血[4]。需要注意的是，血站和医院的科研用血需要经过省级卫生部门审批[5]，但企业是否可以从血站或医院获取血液开展科研（如临床前研究）并无明确规定；而单采血浆站的血浆则仅能提供给与其签订责任书的一个血液制品生产单位，即无法提供给其他单位进行科研用途。因此，对于企业如何通过合规途径获取血液样本开展科学研究，目前缺乏有效的法律或规范进行指引，给企业造成了一定困惑。而对于科研用组织样本的采集而言，目前并无有效的特定法规进行规制，企业如何通过合规途径获取组织样本开展科学研究仍缺乏具体的指引。

我们注意到，2022年国家卫健委发布的《医疗卫生机构科研用人类生物样本管理暂行办法（征求意见稿）》）对由医疗卫生机构进行的生物样本采集相关活动进行了规定，其中包括了组织（包括胚胎等）、细胞（包括受精卵、原代细胞等）、体液（包括血液等）、分泌物、排泄物等的采集。该征求意见稿要求采集生物样本的医疗卫生机构及人员需具备相关资质；且鼓励共享，即鼓励医疗卫生机构在符合相关法律法规要求的前提下，开展生物样本的科研合作[6]，但合作如何开展、是否需要审批等细节并未明确。截至目前该办法并未正式发布生效。

本次深圳市发布的《条例》创新性地对细胞采集方式予以区分，并对采集细胞的主体资质进行了规定，亦提供了企业可委托具有相应资质和条件的医疗卫生机构进行细胞采集的依据：

1. 限定了损伤性或者侵入性手段获取细胞的采集方式

《条例》规定对于通过损伤性或者侵入性手段获取细胞进行的血液样本和组织样本的采集，应当由具有相应资质和条件的医疗卫生机构进行。同时规定企业、科研机构需要通过损伤性或者侵入性手段采集细胞的，应当委托医疗卫生机构开展，但针对如何委托等细节《条例》无明确规定。例如，企业委托医疗卫生机构采集细胞时需要履行何种审批或备案流程、该等委托采集是否同样适用于临床前研究、双方可仅为委托采集关系还是需为合作关系等尚不明确。针对企业委托医疗卫生机构开展细胞采集相关事项，我们期待深圳市相关部门出台细则就企业获取细胞的合规途径和流程予以明确，以进一步解答实操中的疑惑。

2. 未提及非损伤性或者侵入性手段获取细胞的采集限制

对于通过非损伤性、非侵入性手段获取细胞的，《条例》中并未提及其采集主体的资质要求。我们理解由于该等获取细胞的手段对采集人员、采集技术、采集设备的要求较低，故《条例》中并未限定由专业卫生机构完成。但我们理解仍需对通过此等手段采集细胞的相关活动作进一步规定，明确相关主体的责任，例如明确是否需要经过项目科学性审核、伦理审查、主管部门审批等。

我们提示企业注意，无论通过何种手段和方式采集样本获取细胞，属于人类遗传资源范畴的，其采集活动还需受到《人遗条例》的监管[7]。

（二）严格规范拓展性临床试验

拓展性临床试验(也称为“同情用药”),《药品管理法》(“《药管法》”)中规定开展拓展性临床试验需满足：(1)药物正在开展临床试验；(2)用于治疗严重生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物；(3)经医学观察可能获益；(4)符合伦理原则，经审查、知情同意；(5)在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者[8]。相较于《药管法》的规定，《条例》就以下内容进行了补充，整体上对在深圳开展细胞和基因药物的拓展性临床试验作出了更为严格的规定：

1. 进一步限定受试者范围

我们理解对于患者用药，从保障用药安全性的角度而言，应首先在已上市的药物中选择；当无上市药物可以有效治疗时，患者可在符合招募条件的情况下入组药物的临床试验；而仅当无上市药物可以有效治疗且患者无法入组临床试验时才在符合相关要求的前提下申请加入药物拓展性临床试验。本次《条例》明确了细胞和基因药物的拓展性临床试验的受试者应限于“其他病情相同且无法参加药物临床试验的患者”，和《药管法》的规定相比增加了“无法参加药物临床试验”这一条件。我们理解此处的立法原意一方面正如上文所述，系为了引导符合招募条件的患者能入组到由各详细规范指引的临床试验中，提升用药的安全性、更好地保障患者权益，另一方面也为了保障药物临床试验的正常开展，避免对药品上市造成影响。而拓展性临床试验应仅作为补充性的方式，为不符合入组临床试验的患者提供用药的可能。

但《条例》此处的“无法参加临床试验”具体指何种情形目前并不清晰，在执行上仍有待解释。例如，其是否仅意为无法满足年龄、性别、症状等临床试验招募条件，或是也包括因地域或时间限制等原因无法参加临床试验的情形；此外，对于满足招募条件且曾入组，但后期因故退出临床试验的患者是否能参加拓展性临床试验，以及已入组III期临床试验的患者，在III临床结束后经医学判断认为仍需继续用药的，是否仍能通过参加拓展性临床试验以得以继续用药等情形需要有关主管部门做进一步澄清。

2. 进一步限定开展拓展性临床试验的时间节点

《药管法》和《条例》中均规定用于拓展性临床试验的药物需处于“正在开展临床试验”阶段。但对于何为“正在开展临床试验”并未进行具体说明，造成了一定困惑，例如是否药物在通过上市注册审批之前均属于此阶段，还是需要药物正开展某个II期临床或III临床才属于该情形。

我们注意到深圳市本次发布的《条例》中就细胞和基因药物的拓展性临床试验开展的时间节点还要求“已经完成注册性临床试验，并提交上市许可申请”。据此，我们理解在药物完成上市注册前，应视为“正在开展临床试验”，解答了上述提到的业界的疑惑。但是，相较于《药管法》的规定，此等规定把在深圳开展细胞和基因药物拓展性临床试验的时间限定在了较晚的阶段。具体而言，《药管法》对于开展拓展性临床试验的时间表述为“符合伦理原则的，经审查、知情同意后”即可开展。2017年原国家食品药品监督管理总局发布的《拓展性同情使用临床试验用药物管理办法（征求意见稿）》（“《同情用药征求意见稿》”）中也仅规定，获得药审中心关于开展拓展性临床试验的批准后即可实施。可见，除《条例》外，其他法规及征求意见稿中均未要求开展拓展性临床试验需完成注册性临床试验并提交上市申请。

我们理解《条例》之所以把在深圳开展细胞和基因药物拓展性临床试验的时间限定在了较晚的阶段，可能是考虑到：一方面，细胞和基因药物存在复杂性、多样性、发展性等特点，为提升用药安全性，需要经过更为慎重的观察和分析、积累更多经验后才能开展拓展性临床试验；另一方面，是为了保证药物注册性临床试验的正常开展，避免拓展性临床试验对药品注册进度产生影响[9]。针对这一点，由于相比《药管法》而言，《条例》限缩了拓展性临床试验开展的时间，我们建议企业持续关注其后续实操要求。

3. 为拓展性临床试验的申请及审批要求留下空间

就开展拓展性临床试验是否需经主管部门审批，我们注意到，《同情用药征求意见稿》中要求注册申请人需向药审中心申请开展拓展性临床试验，获得批准后方可实施，但该管理办法至今并未正式颁布生效。而现行有效的法律框架下并未对开展拓展性临床试验需进行申请及批准有明文规定。《条例》则要求开展细胞和基因药物的拓展性临床试验应当“按照国家规定”进行申请且获得批准。我们理解，《条例》可能系考虑未来法律要求而留下空间，但就目前而言《条例》的该项审批要求可能无法落实，建议企业可持续关注相关规定及实践。

4. 细化受试者的权益保护

《药管法》中关于拓展性临床试验的规定较为宽泛，并未就其受试者权益保护进行细化规定。《条例》中明确规定，进行细胞和基因药物拓展性临床试验前，医疗机构、临床试验申办者应当向患者披露可能影响患者作出决定的必要事项，例如可能效果、风险、不良反应等，并且患者需签署知情同意书。此外，与《药物临床试验质量管理规范》项下临床试验受试者退出的规定[10]类似，《条例》为拓展性临床试验设置了相关机制：受试者有权随时无条件退出，且如果相关细胞和基因药物的拓展性临床应用出现严重且非预期的不良反应等情形，相关拓展性临床试验应当终止[11]。我们理解该等规定明确了细胞和基因药物拓展性临床试验中患者的知情权及其他权益的保护机制，强化了医疗机构及申办者的责任，有利于从制度上保护拓展性临床试验受试者权益。

5. 提出拓展性临床试验的安全性数据可为药品上市提供参考

与《药管法》相比，《条例》提出为促进拓展性临床试验的开展，拓展性临床试验的“安全性数据”可作为相关药品上市的“参考数据”[12]。此与《同情用药征求意见稿》中的相关表述[13]类似。此外，在2017年的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》中也提到，拓展性临床试验的安全性数据可以用于注册申请。我们理解，《条例》此等表述回应了上述意见的内容，为拓展性临床试验安全性数据在药品上市注册中可以作为参考提供了一定依据，将有助于提高药物注册申请人开展拓展性临床试验的积极性。但考虑到最终药物上市注册是由国家药监局药审中心进行具体审理，对于拓展性临床试验相关数据在药品上市注册中能起到何种程度的参考作用有待跟进。

（三）维持干细胞、基因诊断与治疗领域对外资的禁止

《条例》并未突破外商不得投资人体干细胞、基因诊断与治疗领域的禁止性规定。自2007年发布的《外商投资产业指导目录》起，直至如今生效的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（“《负面清单》”），人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用始终是外商被禁止投资的领域。虽然2022年1月，国家发改委和商务部曾发布关于放宽深圳市场准入若干措施的意见[14]，提出“支持干细胞治疗、免疫治疗、基因治疗等新型医疗产品、技术研发”；但本次《条例》第二条仍明确外国投资者，外商投资企业投资细胞和基因产业将继续适用现有的关于外商投资准入的规定。我们倾向于认为《负面清单》中对“人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用”的规定一直是禁止外商投资的领域，多年来未有改变；若《负面清单》相关规定未见松动，地方的立法及实践恐难以对此有所突破。

三、结语

《条例》作为地方性法规，系统性地提出了发展细胞和基因产业的规则以及对相关产业的支持方向，在细胞采集主体资质要求、开展细胞和基因药物拓展性临床试验等方面进行了更为细化的规定，回应了业界关切。同时，作为我国首部针对细胞和基因的立法，《条例》的引领意义也更加重大，有利于带动各方对细胞和基因领域的关切，促进细胞和基因产业相关制度发展。但如上文所述，《条例》在企业如何委托医疗卫生机构以损伤性或者侵入性手段采集细胞、如何确认拓展性临床试验受试者范围、如何进行拓展性临床试验的审批等方面缺乏相应细则；在外资准入等方面并未突破现有法律框架。我们期待后续深圳市有关部门出台实施细则以推动《条例》相关规定落地，并建议企业关注后续的政策动态及有关实践。