一、2023年美国经济制裁总体概述

在俄乌冲突和新一轮巴以冲突等地缘政治事件的催化以及拜登政府打击非法药物贸易、恐怖主义、大规模杀伤性武器等外交政策目标的推动下，2023全年以美国财政部外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，以下简称“OFAC”）为代表部门所开展的经济制裁行动继续延续去年的高强度态势。

根据我们的统计，OFAC本年度共采取了118次制裁行动，涉及98个国家和地区，制裁个人、实体共计2358个。在OFAC采取制裁行动的次数、制裁波及的地区范围以及全年制裁主体总数这几个指标维度上，均较去年同期水平（100次，82个国家和地区，2204个主体）有小幅增长。

本文我们尝试梳理制裁规则、制裁对象以及制裁和解案例等方面的变化趋势，对美国政府2023年在经济制裁层面的动态进行总结，供读者参考。

二、2023年美国经济制裁立法观察

（一）国会法案

本年度在经济制裁领域的立法活动较2022年明显减少。截至2023年12月31日，美国国会仅通过《2024年财政年度国防授权法案》（以下简称“NDAA2024”）立法增加了针对严重腐败行为的制裁规定。

NDAA2024已于当地时间12月22日由拜登总统签署成法生效。该法案第5405条要求国务院，在与财政部商议的前提下，依据《全球马格尼茨基人权问责法》的标准，调查并制裁参与在第三等级国家（此处指依据NDAA第5403条所设定的标准被归类为“Tier 3”的国家，由于法案生效时间较短，美国政府还未出台具体的国家分类结果）境内发生的或是与“北溪二号”管线项目的规划、建设与运营相关的严重腐败活动的外国主体。

（二）总统行政令

2023年全年，美国白宫共发布2份与经济制裁相关的总统行政令，即5月4日所发布的第14098号行政令（以下简称“EO14098”）和12月22日所发布的第14114号行政令（以下简称“EO14114”）。

EO14098表示为应对近期苏丹当地局势（包括苏丹军方在2021年10月发动的军事政变和2023年4月爆发的苏丹内战）对美国国家安全和外交政策的威胁，授权财政部，在咨询国务院的前提下，对任何负责，共谋，或直接或间接参与或试图参与破坏苏丹和平、安全、稳定和民主进程，以及在苏丹境内破坏言论、结社、和平集会自由，实施严重侵犯人权或严重腐败行为等的外国主体及其关联主体（例如直系亲属、高管等）实施制裁。

EO14114则宣布对近两年来美国政府实施对俄制裁所援引最为频繁的第14024号行政令（以下简称“EO14024”）和第14068号行政令（以下简称“EO14068”）进行修订，在该两份行政令项下新增制裁条款，一是明确制裁为俄罗斯受制裁主体进行重大交易，或者协助涉及俄罗斯军事工业基地的重大交易的外国金融机构；二是明确禁止来源于第三国，但是全部或部分含有来源于俄罗斯特定物料的产品入境美国。具体修订要点概括如下：

在EO14114出台之前，OFAC已经在2022年的基础上，陆续援引EO14071（3次）和EO14024（2次）发布行政决议（determination），扩大了对俄制裁行业以及对俄出口禁令的范围。12月22日，OFAC又立刻依据EO14114所赋予的新授权，在EO14024和EO14068项下分别发布新决议，明确外国金融机构不得开展或协助的重大交易所涉及的物项类目，以及不得进口的特定非俄罗斯原产产品。目前该三项对俄制裁的核心行政令所实际制裁的范围概括如下：

（三）行政条例及FAQ

行政条例方面，2023年全年OFAC仅发布1部与制裁相关的行政条例，是依据拜登于2022年7月19日签发的EO14078（加强将被劫持或被非法居留的美国公民带回美国的工作）所发布的《人质和不当拘留制裁条例（Hostages and Wrongful Detention Sanctions Regulations）》。同时，OFAC还累计对4部行政条例进行了修订和完善，包括补充具体细则的定义解释、添加长期生效的通用许可等等。

常见问题（Frequently Asked Questions，以下简称“FAQ”）是OFAC就制裁法规具体定义、范围以及在特定场景下的应用就公众询问频率较高的问题进行公开释疑的工具。本年度OFAC共计新发布了47个FAQ，修订了21个FAQ，主要是与俄罗斯、委内瑞拉以及伊朗制裁项目相关。

由上可见，公众主要关注的还是与特定国家有关的地域性制裁。由于涉俄制裁项目仍然是本年度美国经济制裁领域的重中之重，OFAC也在相关项目下发布了多个决议和通用许可，与涉俄制裁相关的FAQ自然相应增加。其次，因委内瑞拉马杜罗政府和反对派于今年10月17日就民主选举达成初步协议，OFAC于18日宣布就委内瑞拉相关制裁新增两个通用许可，允许与委内瑞拉相关的包括能源交易在内的一系列活动，故就此发布和修订了多个FAQ，为公众如何适用新规提供指导。

（四）官方指南

2023年在经济制裁领域，由财政部或OFAC主导或参与发布的官方指南性文件共计17份，较2022年的数量（8份）有显著增加。我们认为这一部分是因为俄乌冲突后美国政府大规模开展制裁行动，公众在法规应用解读和合规最佳实践等问题上对官方指南的需求激增。另一方面，美国行政部门通过近两年的持续执法也积累了大量违规案例和高频违规情形，为有效打击逃避制裁行动，其有极强动力将该些执法中的常见情形通过官方渠道予以公开。本年度新发官方指南文件具体如下：

1. 俄罗斯相关

就该些指南文件的内容主题来看，与涉俄制裁和出口管制相关的文件数量最多，多达七份且其中有五份专门针对逃避涉俄制裁行为作出风险提示。显然，落实美国现有对俄制裁和出口管制，尤其是防范逃避制裁、打击协助涉俄交易和俄罗斯军事行动的第三国主体是美国执法部门本年度在制裁领域的主要行动目标。

2023年3月2日，美国司法部、商务部和财政部首次联合发布的合规提示以及3月9日由美国主导建立的多边（澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国、美国和欧盟）对俄制裁联盟，即“俄罗斯精英、代理人和寡头特别工作组”（Russian Elites, Proxies, and Oligarchs (REPO) Task Force）于成立一周年之际发布的合规指导文件在风险提示和合规建议部分内容存在较高程度的重合。两份文件均提到俄罗斯主体通过向亲友转移财产、在其他国家购买地产等方式避免自身财产被制裁冻结；通过复杂的持股结构、代理人等来掩饰自身与特定实体的关联；或者通过提供虚假信息等形式获取敏感受控物项。相关指南还要求负有反洗钱、反恐融资等法定报告和合规义务的金融机构和企业主体加强对逃避涉俄制裁和出口管制行为的识别和防范。由此可见，借助协同实施对俄制裁及出口管制措施这一时机，美国政府不仅在各部门之间搭建了许多前所未有的信息共享和行动协调机制，还通过多边联合执法机制将本国执法意志向其他盟国进行传导，实质扩张了美国对俄制裁的执法范围。

其次，4月17日和10月12日，OFAC两次发布针对逃避俄罗斯原油、石油价格上限（price cap）制裁行为的合规指南，提示包括船舶运输方、石油交易商等相关主体注意鉴别船只登记记录和所有权、石油和原油交易文件、航运保险提供方身份等信息的真实和准确性，防止逃避针对俄罗斯原油和石油的限价措施，并提出了一系列合规最佳实践供相关主体参考。

12月22日针对外国金融机构的合规建议明确说明，外国金融机构如果为因在特定行业运营而被制裁的特定主体，或者为任何支持俄罗斯军事工业基地或在俄罗斯特定行业运营的主体以及向俄罗斯出口特定产品的交易等规避美国对俄制裁的行为，无论相关主体是在俄罗斯境内还是境外，都可能导致该金融机构被制裁。

此外，针对伊朗无人机行业以及针对非洲黄金产业的制裁合规提示文件一定程度上也与俄罗斯存在关联。该两份文件分别提到，伊朗通过采购美国原产关键零部件和技术应用于本土无人机制造并向俄罗斯大量供应支持其对乌克兰的军事行动，而在非洲以俄罗斯瓦格纳集团为代表的跨国组织与当地武装力量勾结通过强迫劳动等方式开采和走私黄金。因此在相关行业和地区运营的主体应当采取额外的合规防控手段，避免被动违反美国出口管制和制裁规定。

2. 中国相关

此外，需要重点关注的还有与中国直接相关的两份指南性文件，分别是9月26日由国务院、商务部、财政部、贸易代表办公室、劳工部及国土安全部六部门联合发布的《新疆供应链商业咨询补充说明》（以下简称“《补充说明》”）以及12月11日由商务部、财政部、司法部、国务院及国土安全部五部门联合发布的《货物合规审查：强化海运和其他货物运输方式的安全合规性的最佳实践》（以下简称“《货物运输最佳实践提示》”）。

《补充说明》囊括了一系列由美国政府部门或所谓独立第三方人权观察机构所炮制的关于某地区强迫劳动等人权侵害相关的不实指控和证据，回顾了近年来美国针对强迫劳动问题在UFLPA等项下所采取的制裁等相关执法行动。就合规建议部分，该文件没有实质性新增内容，仅提示相关主体在采购和供应链管理中应当注意筛查来自特定地区的物料，尤其是被美国政府认定为具备强迫劳动高风险的产品（多晶硅、番茄、棉花等）；同时强调要加强对合作伙伴的背景尽调，即使该合作伙伴本身并不在高风险地区，也可能因劳工转移、跨境采购等方式存在风险。

尽管《货物运输最佳实践提示》并不专门针对中国，但其明确提出目前涉及俄罗斯、伊朗、朝鲜等国家或地区的出口行为，常常将中国作为转运点来规避美国经济制裁和出口管制的限制，因此运输业相关主体应当强化自身合规管理，开展对客户以及其所托运货物供应链的合规尽调，避免协助规避美国经济制裁和出口管制的行为。

三、2023年美国经济制裁执法观察

根据我们的统计，本年度OFAC发布制裁决定时援引次数最高的6份总统行政令与去年完全相同，分别是针对俄罗斯和伊朗的两份地域性制裁，以及针对恐怖主义、非法药物贸易、人权侵害和腐败以及大规模杀伤性武器扩散行为的四份主题性制裁行政令。该些行政令在2022至2023年被援引的次数和在各行政令下新增制裁主体总数具体如下：

从援引频率来看，针对恐怖主义的EO13224超越EO14024成为今年制裁执法行动援引次数最多的行政令，这一定程度上是因为10月新一轮巴以冲突爆发所推动的。而从在各行政令项下被制裁的主体总数角度来看，针对俄罗斯的EO14024仍然覆盖了本年度新增制裁主体总数的近六成（59.3%），维持显著领先态势。显然，本年度OFAC仍然将大部分执法资源优先向涉俄制裁项目倾斜。

此外，虽然针对伊朗的EO13846在援引次数和新增制裁主体数量层面均与去年持平，但在EO13382和EO13324这两项没有明确地域针对性的主题性制裁项目下，伊朗主体始终是OFAC的打击重点。同时，中国主体在制裁行动中被涉及的次数以及受制裁的数量均较去年有明显上升。因此在具体执法层面，伊朗、中国等制裁重点目标国家的相关主体被美国监管机构针对的比例实际呈现上升趋势。

（一）制裁执法重点针对国家

1. 俄罗斯

与2022年相同，以制裁俄罗斯海外破坏性行为参与者和支持者为目的发布的EO14024，不论从引用次数还是从制裁主体总数方面都显著领先于其他任何制裁行政令。但从OFAC援引该行政令制裁各个主体的具体理由来看，OFAC实施制裁的重点主要发生了两方面变化。

首先就俄罗斯主体^[3]而言，2022年超过半数（52.4%）的俄罗斯主体是被OFAC以“在受制裁的俄罗斯政府或受制裁的俄罗斯实体中担任官员、高管、董事”等为由被加入SDN清单，其次有近四分之一（24.7%）是因“被受制裁主体所控制或拥有、或代表前述主体行事”而被制裁。由此可见在2022年OFAC主要通过制裁瞄准俄罗斯政治和经济精英圈层，着力打击普京核心支持群体及其下属的资产和实体网络。而2023年有约六成（60.6%）的俄罗斯主体是被以“在俄罗斯特定行业运营”而被制裁，且以该理由被制裁的主体总数是2022年同期的2.5倍。这标志着本年度OFAC在EO14024下对俄罗斯主体的打击重点发生了转移，更多是借“瓦解俄罗斯军事工业基础”为由专注于封锁俄罗斯核心支柱产业的代表性企业，遏制当地工业生产制造，切断俄罗斯在乌军事行动的资源供给。

就受到行业制裁的俄罗斯主体的具体行业分布情况来看，自2022年以来在科技、国防及相关物资、制造和金融服务四个行业运营的俄罗斯主体受制裁比例相对更高，覆盖了超过七成（72.9%）在行业制裁下被制裁的俄罗斯主体。我们认为这是两方面因素导致的，一是因为该些行业与俄罗斯军事能力关联较强，通过制裁打击该些行业更具备正当性；另一方面是OFAC通过决议将电子、金属和采矿、航空航天等细分行业加入对俄行业制裁范围的时间较晚，早期没有实施相关行业制裁的法规依据，因此对该些行业主体的制裁往往是以“被受制裁主体控制或拥有”等其他理由实施的。我们预计随着时间的推移，OFAC未来会逐渐针对航空航天、电子、海洋等其他俄罗斯的核心产业的主体开展规模更大的制裁行动。

其次，对比2022年和2023年在EO14024项下的新增非俄罗斯主体数量，能够发现本年度在该项目中被制裁的第三国主体数量以及占受制裁总数的比例均较去年有明显增长。2022年仅有148个第三国主体被制裁，占当年制裁总数的8.2%，而2023年该数字上升至339个，比例则激增至23.2%。

这一变化很大程度上代表了本年度OFAC在涉俄制裁项目的另一核心工作重点，即打击无视美国涉俄制裁，继续与俄罗斯主体交易，尤其是为受制裁主体提供各类支持的第三国主体。正如我们在去年美国经济制裁年度观察中所预测的，随着对俄制裁不断扩张、深入，OFAC为了保证制裁威慑力，必然会加大对第三国主体违反制裁规定行为的追查和制裁力度。OFAC本年度在EO14024项下的22次制裁行动中有10次明确对规避涉俄制裁的主体实施制裁，且由于逃避制裁的贸易网络往往是通过复杂的跨国交易结构掩盖真实交易对象和目的，第三国主体被针对的概率更高。例如，2023年5月9日，OFAC制裁了代表俄罗斯情报部门等受制裁主体采购半导体和纳米技术生产等相关先进设备的列支敦士登、荷兰、捷克主体以及为相关交易提供洗钱等协助的阿联酋和瑞士主体。

根据我们的统计，自2022年以来，在EO14024项下被针对的第三国主体，主要来自塞浦路斯（15%）、乌克兰（10%）、阿联酋（10%）、中国（1%）、土耳其（7%）和瑞士（7%）这六个国家。但观察该些第三国实体的具体情况可以发现，绝大多数被制裁的塞浦路斯、乌克兰及瑞士主体实际都是受制裁俄罗斯主体在该些国家的幌子公司、代理人或关联方。阿联酋、中国和土耳其主体则有较多是因与俄罗斯主体交易，向其提供包括集成电路等被美国认定为对俄军事装备具备较高价值的敏感物项，被OFAC以向受制裁主体提供支持为由或者被认定为在俄罗斯特定行业运营而被制裁，尤其是对于中国主体，这一比例达到了49%。例如2023年12月12日，有17家中国（包括香港）企业因向俄罗斯公司供应电器元器件、金属加工机床、高分辨率卫星观测图像等产品而被OFAC施加制裁。

OFAC已多次在制裁通告中明确表示阿联酋、土耳其和中国已经成为俄罗斯获取外国制造产品和技术的主要中转站，其将加强与该三国政府部门的合作，对协助逃避美国制裁的相关主体采取制裁等执法手段。在2023年度OFAC所开展的四次单次制裁主体超过两百个的对俄制裁行动中，都有该三国主体因协助逃避制裁而被制裁。因此中国企业在拓展境外业务的过程中，也有必要对涉及阿联酋、土耳其等国主体的交易进行额外的制裁合规尽调和管控。

2. 伊朗

2023年度，美国政府在第13864号行政令（以下简称“EO13864”）项下共开展6次制裁执法行动，覆盖61个主体；此外援引次数较高的涉伊专项制裁行政令还有制裁伊朗政府人权侵害行为的第13553号行政令（以下简称“EO13553”），累计被援引4次，共计制裁47个主体。

一方面，与我们在去年的美国经济制裁年终观察中所预测的一致，今年OFAC继续以迫害人权、镇压正当民主抗议为由对伊朗当局人员和为其服务的企业实施制裁，包括伊朗安全部队、伊斯兰革命卫队（IRGC）和执法部队（LEF）的核心骨干；指挥抗议镇压活动或对被关押的抗议者进行胁迫和暴力行为的官员；参与伊朗政权网络言论审查管控的企业和人员；伊朗政权所控制的媒体机构法尔斯新闻社（Fars News）、塔斯尼姆新闻社（Tasnim News）和新闻电视台（Press TV）及其三名高管；以及为伊朗安全部门部门镇压行为提供设备的企业。自2022年9月以来，OFAC已累计以此为由对伊朗主体展开13轮制裁行动，且逐步开始与英国、加拿大等盟国政府发起联合制裁行动，我们认为未来OFAC仍然会继续以此为政治舆论抓手实施对伊制裁。

其次，尽管在制裁法规层面，金属、建筑、采矿、制造、纺织等众多行业均已被纳入对伊朗行业制裁范围，但2023年OFAC在对伊行业制裁方面仍然以打击石油行业为主，主要针对伊朗国有石油企业PGPICC和Triliance Petrochemical分布在阿联酋、巴基斯坦、土耳其、新加坡等地的贸易运输网络以及通过该些网络从伊朗处采购石油的东亚买家企业。

3. 中国

2023年OFAC共有22次制裁执法涉及中国主体，总计制裁134个主体，相较于2022年（14次，49个主体）有显著上升，参与和俄罗斯、伊朗主体相关的贸易活动，尤其是向该两国主体供应科技类关键物项，仍然是中国主体制裁风险的主要来源。

本年度涉及中国主体频率最高的是在EO14024下开展的涉俄制裁行动（8次），除了俄罗斯主体在中国境内所拥有的幌子公司外，绝大多数在该行政令下被制裁的中国主体都是因与受制裁的俄罗斯企业或是具备俄罗斯军方、政府背景的企业供应包括无人机、电子元器件、数据分析和云计算设备、飞行模拟器引擎、卫星成像软件、工业相机等具备军事应用价值的敏感产品而被OFAC认定向受制裁主体提供支持，协助其逃避制裁而被列入SDN清单。但需要额外提示的是，中国企业与未受制裁的俄罗斯主体交易也存在较高的制裁风险，例如在2023年1月26日对某长沙科技公司和其卢森堡子公司实施制裁时，OFAC解释该两个主体向某两个俄罗斯科技公司提供了乌克兰境内地点的雷达卫星位置合成图像指令，而这两个俄罗斯公司又使用该指令，生成了高分辨率的雷达卫星图像并将之提供给受制裁主体瓦格纳集团和俄罗斯军方，并以“为受制裁主体间接提供帮助为由”对该中国公司及其卢森堡子公司实施制裁。因此，中国企业在高风险地区开展业务时需要尤为加强合规尽调，尽可能采取多种方式核查交易对象的背景和对方开展交易的真实目的。

其次，OFAC还依据EO13382，以参与大规模杀伤性武器扩散为由，针对中国主体发起了7次制裁行动，但从实际违规情形来看，在该项目下被制裁的中国实体全部都是因与伊朗或巴基斯坦受制裁主体开展交易而被连带制裁的。例如2023年3月9日，有6个中国主体因向SDN制裁主体，即伊朗飞机制造公司HESA销售和运输包括可用于无人机的航空航天零部件而被制裁；6月6日，有10个中国主体因帮助伊朗弹道导弹开发机构采购包括有色金属、离心机、电子元器件等敏感物料而被制裁。

（二）主题性制裁项目执法

1. 反恐怖主义

延续去年的趋势，今年OFAC继续依据第13224号行政令加强对恐怖主义组织背后的融资洗钱渠道、走私贸易和武器贩运网络的制裁打击，累计共发起25次制裁行动，涉及36个国家或地区的246个主体，其中占比最高的是马尔代夫（49）和黎巴嫩（45），其次则是阿联酋（18）、索马里（16）、土耳其（15）和伊拉克（13）。

就具体制裁对象而言，今年10月份之前，OFAC主要以打击真主党在黎巴嫩、南美等地的金融洗钱网络和武装力量领袖，伊斯兰国组织（ISIS）在马尔代夫、索马里等地的军事头目及其关联企业，以及青年党（al-Shabaab）、沙姆解放组织（Hayat Tahrir al-Sham）等其他恐怖组织的领导人为主。而自10月新一轮巴以冲突爆发后，OFAC的后续制裁则完全集中于打击与哈马斯相关的主体，既包括该组织的领袖，也包括协助其在全球开展融资洗钱活动的相关人员和投资实体以及为哈马斯在当地的活动提供支持的主体。

2. 反非法药物全球贩运

相较于2022年，本年度OFAC在第14059号行政令（以下简称“EO14059”）下发起的制裁执法行动次数有明显上升且制裁主体总数翻了两番。其中绝大多数是在墨西哥境内活动的向美国非法运输药物和毒品的犯罪组织成员及其关联企业，同时也包含被OFAC认定为非法药物产业链上的相关企业。针对后者，本年度OFAC制裁所针对的主体类型进一步丰富，不仅有芬太尼类药物及药物前体的制造商和贸易商，还包括使用虚拟货币协助相关交易资金收付的金融机构以及向相关犯罪组织销售压片机等药物制作设备的机械供应商和销售平台企业。

自拜登当选以来，本届白宫政府一直宣称将把打击药物滥用以及以芬太尼为代表的非法药物生产和贩运作为优先行动项之一。今年12月4日，美国财政部还宣布成立了反芬太尼工作小组（Counter-Fentanyl Strike Force）^[4]，计划统整部门内的执法和信息资源，通过制裁和其他手段进一步打击全球非法药物供应链和融资链。因此，我们认为2024年OFAC在本项目项下的制裁执法力度将继续增强。

3. 反侵害人权和腐败行为

从2021年的173个，2022年的90个，再到2023年的78个，在第13818号行政令（以下简称“EO13818”）项下的年度制裁主体数量已连续两年呈现下滑趋势。但这并不代表反侵害人权和腐败行为已不再是OFAC执法重点，相反我们观察到，今年以来OFAC更偏向于援引针对特定国家的制裁行政令实施此类制裁，例如制裁伊朗政府严重人权侵害行为的第13553行政令（4次）、制裁叙利亚境内人权侵害行为的第13572号行政令（1次）等。

就EO13818项下被制裁的主体来看，今年OFAC更多依据该行政令打击全球范围内的严重腐败行为，包括针对干预当地对腐败犯罪的司法调查程序的巴拉圭高官，通过贿赂干预立法和政府招标的保加利亚政府官员，通过贿赂获取选票的海地众议院前主席，通过贿赂其他投标方获取政府合同的危地马拉官员，组织煽动大量暴力活动并且有腐败行为的利比里亚政党高级领导人以及挪用美国对阿富汗安全部队援助资金的拉赫曼家族。

针对人权侵害行为，OFAC则制裁了逮捕俄罗斯民主人权活动家Vladimir Kara-Murza的调查员、法官及专家证人，限制女性获得中等教育的阿富汗政府官员，为大量刺杀、绑架勒索、抢劫、抢劫等行为负责的海地犯罪组织头目。

2023年12月第十届联合国反腐败公约缔约国会议在美国亚特兰大进行，会后拜登政府也适时发布了名为《美国在打击全球腐败中的领导作用》的官方文件，宣布将在2024年更加积极地利用现有制裁法规来打击公共腐败的帮凶。考虑到美国制裁行动在短期内受政治事件或政策影响极大，我们认为2024年OFAC在EO13818项下针对腐败行为主体的制裁也会继续增加。

4. 反大规模杀伤性武器

2023年度，OFAC在本制裁项目下主要针对伊朗以无人机、导弹为主的军武研制行动和朝鲜的导弹实验行为。前者涉及主体包括伊朗国防和航空航天制造企业，向伊朗军方和企业提供传感器等电子元件、伺服电机、雷达高度计等关键零部件的供应商以及协助相关交易的贸易企业和金融网络。后者则主要针对朝鲜先进武器系统的研究开发机构，以及代表朝鲜政府对外销售武器的贸易网络和朝鲜情报部门关联主体。

（三）新发制裁执法趋势

1. 制裁执法形式：多边联动

根据我们对OFAC执法通告具体内容的统计，本年度美国政府共有35次制裁行动是与其他国家政府部门联合开展的，约占制裁行动总数的三成（30.7%）。合作的形式既包括两国政府执法部门共同对同一主体实施制裁，也包括由他国执法部门协助OFAC就违反制裁的行为进行调查取证、冻结资金等执法工作。本年度参与合作的与美国在制裁执法方面开展合作次数频率最高的是墨西哥和英国（各16次），其次还包括加拿大、欧盟、澳大利亚等美国盟友国家。与墨西哥的合作高度集中于制裁非法药物制造和贸易这一制裁项目，但与英国的合作涉及的制裁项目则相对多元，既包括针对恐怖主义、大规模杀伤性武器、网络犯罪、人权侵害的主题性制裁，也包括针对俄罗斯、伊朗和缅甸的地域性制裁。这一现象与美英两国财政部在2022年10月达成的合作机制存在强关联。该机制着力进一步深化两国制裁主管部门OFAC与OFSI在制裁实施层面的合作交流，包括但不限于对特定限制性政策的解读、对特定许可证的审查决定等^[5]。

就制裁项目而言，OFAC在EO14059相关的打击非法药物贩运活动的制裁项目下与他国政府的合作频率（15次）最高，占OFAC在相同项目下制裁行动总数的比例（15/18次）也最高。其中，合作频率最频繁的是墨西哥（14/15次），与2022年同期数据（5/11次）相比有所上升，标志着美国与墨西哥在该领域的合作持续加强。2023年4月11日，拜登政府出台了加强打击非法芬太尼供应链的一揽子新政^[6]，其中的首要政策就是加强国际间合作，打击非法毒品制造和贩运以及相关的资金交易行为。除墨西哥外，2022年仅有加拿大参与了OFAC在本项目下的联合执法行动，而在拜登政府的多边政策推动下，今年参与的国家有所增加，新增比利时、哥伦比亚和哥斯达黎加。

综合来看，目前外国执法部门参与的绝大多数是反非法药物贩运、反恐怖主义、反人权侵害等主题性制裁，我们认为主要原因是该些项目没有明确地域针对性，打击目标所从事的也是一般意义上的犯罪活动，因此其他国家在参与时顾虑较少。但随着拜登政府持续尝试利用俄乌冲突等事件所带来的战略机遇和舆论效应，通过多种方式和渠道推进建立双边和多边联合执法机制，这种趋势未来可能发生变化。

2. 制裁目标行业：无人机产业

俄乌冲突的持续以及巴以冲突的爆发使无人机的军事使用价值得以被快速发掘。自2022年9月，OFAC首次以扩散大规模杀伤性武器和支持俄罗斯在乌克兰军事行动为由制裁5个向俄罗斯军方提供无人机的伊朗主体以来，OFAC已累计在15次制裁行动中涉及无人机产业相关主体，且2023年就有8次制裁行动是专门针对该产业供应链上的制造商和贸易商。目前该些制裁主要针对的一是研发和制造无人机的伊朗和俄罗斯主体，二是为前述主体采购或供应无人机及相关零部件和技术的中国（香港地区为主）、土耳其、阿联酋等国主体。

值得注意的是，中国企业在此类制裁中被针对的频率极高，本年度有6次制裁行动涉及中国主体。尽管目前被列入SDN清单的中国企业基本都是在香港地区的分销商或贸易商，但考虑到中国无人机产业链在完整性和技术先进性方面在全球均有一定优势，美国商务部已同步出台针对无人机相关物项的出口管制措施，限制伊朗、俄罗斯获取无人机关键零部件，这将导致相关市场需求进一步向中国企业倾斜。因此，不排除未来OFAC在制裁执法中直接针对行业上游主体，相关中国企业在开展跨境贸易时应当关注自身产品流向伊朗、俄罗斯等国军事国防行业主体的风险。

四、2023年经济制裁和解案件观察

根据OFAC官方信息^[7]，2023年全年其共就16例违反制裁案件与责任方达成和解，总和解金额达到1,541,205,234美元。其中12例涉案主体为美国主体或其海外分支机构，4例为非美国主体。涉及非美国主体的案件具体情况详见下表：

根据我们对2018-2023期间OFAC公布的全部针对非美国主体违规和解案件（24件）的统计，近六年来OFAC在超过七成的和解案件（75%，18件）中是以“交易直接、间接使用美元结算或涉及美国金融机构（及其海外代理机构）”为由对非美国主体建立制裁执法管辖权。因此，非美国主体在受制裁地区开展业务应当高度审慎，一旦交易涉及美元或结算路径直接或间接经由美国金融机构，制裁违规的风险会显著升高。其次，交易涉及向受制裁对象/地区提供美国原产货物/服务（3件）、交易实际导致美国主体违反制裁法规（2件）、交易部分途经美国境内（1件）也是非美国主体落入美国制裁法律管辖范围内的常见美国联结点（U.S. nexus）。例如本年度11月所公布的开曼虚拟货币交易平台和解案，该交易平台所组织协调的虚拟货币交易活动本身并不涉及美元或美国金融机构，但是由于该平台的交易撮合行为直接导致大量美国主体违反制裁法规与受制裁地区用户开展虚拟货币交易，因此被OFAC判定落入相关制裁法规管辖范围并构成违规。

同时值得注意的是，本年度非美国主体所支付的和解金额平均是其涉案金额的1.33倍，这不仅远超本年度全部和解案件的平均水平（0.72倍），而且较2022年全部和解案件的平均水平（0.45倍）以及所有涉及非美国主体案件的平均水平（0.2倍）均有显著上升。这一现象主要是两方面因素造成的：一是本年度所有非美国主体违规案件均非违规主体自愿披露，二是有2个案件被OFAC认定为违法情形极其严重（egregious）。而去年同期所有涉及非美国主体案件中，违规主体的主动披露率高达80%，且全部案件均未被OFAC认定为极其严重。

综合本年度16个和解案件来看，违规主体最为频繁违反的是与伊朗相关的制裁项目（11次），其次是与俄罗斯（包括克里米亚、顿涅茨克、卢甘斯克）相关（7次）以及与叙利亚、古巴相关的制裁项目（各5次）。与2022年同期数据相比，涉伊制裁违规频率仍然排名第一，但涉俄制裁项目违规频率蹿升较快，排名由第四上升至第二。我们认为这一方面是因为和解案件存在滞后性，本年度和解案件针对的行为大多数发生在2021年之前，当时伊朗属于美国制裁的核心打击目标，制裁范围和数量较其他项目显著更多，相关金融机构和企业有更高概率触发红线；另一方面俄乌冲突后，美国执法部门逐渐加强对涉俄制裁违规行为的回溯追查和打击，相关金融机构和企业对涉俄制裁合规管理的关注也不断上升，导致更多涉俄制裁违规行为被调查。

在决定具体处罚金额时，本年度案件中OFAC最频繁援引的处罚加重情节分别是“违规主体、其子公司或分支机构、高级管理人员明知或有理由知道违规”（14次），以及“违规主体开展高风险业务的过程中未尽基本审慎注意义务，采取必要的风险防范动作”（11次）。就具体案情而言，OFAC对如何判定企业，尤其是已经建立系统性合规管理流程的企业，是否已尽基本审慎注意义务、是否明知或有理由知晓违规情形提出了更高的标准。例如，OFAC在多个案件中指出，企业不得完全依赖交易相对方单方面主动提供的信息，应当尽可能综合自身在商业交易全过程中获取的各方面信息，尤其是IP地址、税收单据等被动收集的信息进行持续性地对比核查。相关案件中，涉案主体有的仅对客户在下拉菜单中选取的地理位置信息进行风险筛查，却忽视了客户填写的邮箱地址后缀反映出其实际与受制裁地区存在关联；有的只筛查客户自主填报的邮寄地址信息，却没有实时对应核查客户的IP地址；有的仅确认客户是否位于禁运国，但没有依据具体住址确认其是否位于克里米亚等受到全面制裁的地区；还有的在长期合作关系中没有针对非美国客户企业的股东信息进行更新和审查。这些情形在OFAC看来，都构成“有理由知晓违规情形”或者“未尽基本审慎注意义务”。换而言之，OFAC针对执法过程中所发现的共性漏洞对企业提出了更加精细化的要求，其反对企业止步于在特定时间点完成对有限信息的尽调等单一合规管理动作，而是要求企业应当以保证和提升具体管控措施的实施质量为目标，从筛查频率、筛查信息的范围等层面持续优化现有合规管理。

结语

纵观2023年度美国在经济制裁领域的相关政策动态和行动趋势，可谓既有延续也有转变。一方面俄罗斯仍然是本年度制裁执法的首要目标，随着美国跨部门、跨国家协同执法体系的逐步完善，以及年末EO14114的出台，我们预计OFAC在2024年会积极运用该些新增法律依据进一步扩大对逃避涉俄制裁的第三国主体开展执法行动，加强该些制裁规定的落实。因此中国企业在开展对俄出口贸易的过程中应当始终保持对相关官方执法信息的追踪，及时根据最新的执法政策和合规要求规范、调整相关业务活动。

另一方面，在反恐怖主义、反非法药物贩运、反腐败和人权侵害、反大规模杀伤性武器扩散等传统主题性制裁项目下，OFAC的执法资源愈发集中于中国、伊朗等国主体，经济制裁已成为美国在非军事领域遏制他国的首要工具。无论是从有效应对执法机关的调查，还是合理承接、履行交易合作方所传导的合规义务的角度，中国企业都应当考虑建立或优化自身在经济制裁领域的合规管理体系。