一、基础篇

1. 什么是公共数据？

2022年12月《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《数据二十条》”）中明确提出了建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，将数据分为了三种类型。虽然在法律层面公共数据的定义尚未确定，但顶层设计政策已经对公共数据的含义进行了明确。《数据二十条》《公共数据开发利用意见》中明确各级党政机关、企事业单位依法履职，或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。公共数据具有规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强的特点。

2. 公共数据的开发利用形式有哪些？

《公共数据开发利用意见》明确了公共数据共享、开放和授权运营三种开发利用方式，主要是考虑到要按“需”施策、因“数”施策，既满足不同的开发利用需要，也提出针对性的管理要求，目的是希望能够系统性地解决公共数据资源“供得出”的问题。

3. 如何理解共享、开放和授权运营这三种公共数据开发利用方式？三者之间的关系是什么？

共享是面向各级政务部门的，主要是解决跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换问题，用来支撑各级政务部门更好依法履职，提高协同监管能力、改善公共服务水平。《公共数据开发利用意见》进一步提出了要推动实现“一数一源”“主动共享与按需共享相结合、完善共享责任清单”等一系列工作要求，后续政务数据共享工作力度将会进一步加大，以更好地服务支撑数字政府建设。

开放主要是面向企业和社会公众，强调要在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，利用互联网依法依规有序开放数据或者数据集。开放的目的是保障企业和社会公众获取和利用公共数据的权利，更好发挥数据对生产生活、科学研究、社会治理等各个领域的公益服务作用。《公共数据开发利用意见》提出，要健全公共数据开放政策体系，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据，鼓励建立公共数据开放需求受理反馈机制。这些措施，必将持续提升公共数据开放的质和效。

授权运营解决敏感公共数据无法直接向社会开放的问题，《公共数据开发利用意见》重点针对这方面进行了规范，目的是通过合理的制度安排，既要回应市场的关切、满足发展需求，又要正确处理好高质量发展和高水平安全的关系，充分保障各方权益。这为公共数据授权运营提供了明确的政策依据和实施指南。

总的来说，尽管共享、开放和授权运营的对象不同、用途不同、方式不同，但目的是一致的，即在保障安全的前提下，有效扩大公共数据资源的供给，更好释放公共数据资源的价值，更好地服务经济社会的发展。

4. 如何开展公共数据共享？

《公共数据开发利用意见》提出统筹推进政务数据共享。完善政务数据目录，实行统一管理，推动实现“一数一源”，不断提升政务数据质量和管理水平。推动主动共享与按需共享相结合，完善政务数据共享责任清单，做好资源发布工作。强化已有数据共享平台的支撑作用，围绕“高效办成一件事”，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同，不断增强群众和企业的获得感。

5. 公共数据开放的主要类型有哪些？

根据实践中的现有做法，公共数据开放一般分为无条件开放（普遍开放）、有条件开放（依申请开放）和不予开放三类。以福建地区为例，根据《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》，福建将公共数据按照开放属性分为不予开放、依申请开放、普遍开放三种类型（如下表所示）。

6. 目前我国公共数据授权运营工作进展如何？各地有哪些关于公共数据授权运营实践探索及经验成果？

总体上看，我国公共数据授权运营工作处于起步阶段。这些年来，北京、上海、福建、江苏、浙江、海南、贵州等地，以及人社、气象、电力等部门单位都开展了积极探索。安徽、海南、成都、青岛等地方制定出台了公共数据授权运营的专项制度或者专项政策，全国已经有数十个省（市）上线了运营平台或者运营专区。

7. 在公共数据资源开发利用过程中，可能对公民的个人信息和隐私安全带来什么影响？

推动公共数据资源的开发利用，既要供得出、流得动、用得好，也要保安全。可以说，数据资源开发利用程度越深，数据安全和个人信息保护就越要强化。《公共数据开发利用意见》强调了要在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，推动有序开发利用。特别是重申了应当保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，严禁运营机构未经授权超范围使用数据。

8. 公共数据授权运营模式有哪些？

《公共数据开发利用意见》提出结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务。

9. 公共数据授权运营是否可以进行收费？

《公共数据开发利用意见》提出，指导推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。

二、制度篇

10. 作为中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署的重大制度文件，《公共数据开发利用意见》有哪些重要意义？

《公共数据开发利用意见》的重要意义可以概括为“两个着力、一个规范”。

着力激发供数动力：公共数据资源开发利用不足，主要矛盾在供给侧。《公共数据开发利用意见》明确共享、开放和授权运营三种开发利用方式，对资源供给进行体系化部署。

着力释放用数活力：经济发展、社会治理等很多数据融合应用场景中，公共数据不可或缺。《公共数据开发利用意见》鼓励各方利用公共数据开发更多产品，提供更好服务，繁荣产业生态。

规范授权运营活动：授权运营创新性强，亟需统一制度规则。《公共数据开发利用意见》要求建立公共数据资源登记制度、授权运营情况披露机制，提出监督管理要求，确立了授权运营的制度规则框架。

11. 发布施行《公共数据开发利用意见》的主要目标是什么？

根据《公共数据开发利用意见》，到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效，培育一批数据要素型企业，公共数据资源要素作用初步显现。到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成，数据流通使用合规高效，公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用充分发挥。

12. 《公共数据开发利用意见》出台后将对公共数据开发利用产生哪些积极影响？

第一，将大幅扩大公共数据资源供给。国家数据局正会同有关部门，在气象、交通、社保、自然资源等领域，深入谋划数据开发利用工作，一大批高质量公共数据将陆续供给出来。

第二，将进一步激发全社会用数活力。用好公共数据可以更好地建设数字中国，对政府治理、经济发展、科技创新都很重要。例如，加大政务数据共享力度，打破“数据孤岛”，不仅可以提高政务服务水平，也能让决策更加科学。用于企业生产经营，除了可以提升效率，还能催生新业态、新模式。特别是对于人工智能发展，数据资源更是至关重要。

第三，将扩大社会有效投资。公共数据资源开发利用离不开基础设施保障，离不开各方力量的共同参与。国家数据局将加快国家数据基础设施布局建设，加大经费投入力度，形成实物工作量，引导社会资本有序参与开发利用。

第四，将促进数据产业发展。《公共数据开发利用意见》提出，将数据产业作为鼓励发展类纳入产业结构调整指导目录，相关企业可享受研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策。这些措施与企业数据资源开发利用、促进数据产业高质量发展的政策一起，相继出台实施，有利于培育一大批数据企业，促进数据产业加快发展，更好构建以数据为关键要素的数字经济。

13. 《公共数据开发利用意见》出台后将会有哪些配套政策制度？

《公共数据开发利用意见》是公共数据资源开发利用的顶层制度文件，后续将出台更加细化明确的配套政策。国家数据局将推出公共数据资源登记、公共数据授权运营、公共数据相关价格政策的制度文件，形成公共数据资源开发利用的“1+3”政策规则体系。其中，资源登记是规范公共数据资源管理的重要抓手，《公共数据开发利用意见》明确，要建立公共数据资源登记制度。授权运营怎么操作，有什么程序和要求，也是各地区各部门普遍关心的问题，《公共数据开发利用意见》提出，适时制定授权运营管理规定。关于配套政策文件的出台时间，国家数据局已经起草完成《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》，两个配套政策一周内将面向社会公开征求意见。同时，国家数据局也正会同国家发展改革委，研究制定相关价格政策文件，近期也即将出台。

14. 如何在标准规范方面推进公共数据资源开发利用？

在标准规范方面，国家数据局将依托全国数据标准化技术委员会工作机制，统筹数据领域标准体系建设，加快公共数据治理、资源登记、授权运营、成效评估等急需的标准规范制定出台，着力解决标准不统一、工作不规范等问题。2024年9月25日，国家数据局联合有关部门印发了《国家数据标准体系建设指南》，这份《指南》明确，到2026年基本建成国家数据标准体系。我国将加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度。统筹数据领域标准体系建设管理，组织开展相关标准研制、宣传、执行和评价。积极参与国际交流合作，推动公共数据国际治理规则、国际标准制定。

15. 如何开展公共数据资源登记制度建设？

建立资源登记制度，一方面，要摸清家底，厘清数据内容与来源。对于开展授权运营活动的部门和地方，需要明确授权了什么数据，形成了什么产品和服务。对于纳入授权运营的数据，要求必须登记。对尚未纳入授权运营的数据，鼓励自愿登记。另一方面，开展登记有利于建立资源发现渠道，通过发布登记信息，提供查询服务，可以更有效地促进供需对接，便于市场发现高价值数据，便于企业开发更多数据产品，催生更多应用场景。目前，国家数据局会同各方正在研究制定《公共数据资源登记管理暂行办法》，主要是针对“谁来登记、登记什么、怎么登记”等重点问题，明确登记主体、范围、要求、内容，规范登记流程。

16. 国家数据局后续将会有哪些具体举措推动《公共数据开发利用意见》落地实施？

除了制定实施配套政策、加紧建立工作机制外，国家数据局将协同推动重点领域先行突破。在市场需求大、数据资源多的行业和地区，加强数据资源的汇聚治理，推动供需对接、部省协同和区域协作，拓展应用场景，打造一批有影响力的项目，形成一批可复制、可推广的开发利用模式，发挥示范带动作用，以点带面，推动公共数据资源开发利用水平整体提升。国家数据局还将围绕公共数据资源“供得出、流得动、用得好、保安全”，强化政策保障，加大项目和经费支持力度，提高技术能力和安全水平，加快释放公共数据的要素价值。国家数据局还将深入开展政策宣传解读，2024年10月底将举办全国数据系统业务培训班，也会邀请有关部委和重点中央企业参加，共同推动《公共数据开发利用意见》落地见效。

17. 公共数据授权运营工作中，如何在授权主体、运营机构方面保障各类经营主体平等参与和公平竞争？

《公共数据开发利用意见》明确提出要规范公共数据资源授权运营，并进行了针对性制度设计。

明确授权主体的责任义务。要求各地区各部门加强对授权运营工作的统筹管理，将授权运营纳入决策范围，明确什么数据可以授权、采取什么授权模式，对运营期限、退出机制作出明确限定，还要约定各方的安全管理责任。

规范运营机构的行为。包括要求运营机构要落实授权要求，面向市场公平提供服务，严禁未经授权超范围使用数据。特别是，要求运营机构不得通过与其他经营主体达成垄断协议，或滥用市场支配地位等方式实施垄断行为，不得实施不正当竞争行为。

18. 公共数据价格形成机制的制度设计是什么？

建立健全价格形成机制，本质是要在坚持维护公共利益的前提下，正确处理公益性和市场化开发利用的关系，实现经济和社会综合效益的最大化。充分发挥价格政策的杠杆调节作用，引入市场化力量参与公共数据资源开发利用，让“专业的人做专业的事”，形成更多更好的数据产品和服务，能更好满足多层次、多样化的用数需求。

《公共数据开发利用意见》明确，运营机构利用公共数据开发的数据产品和服务，用于公共治理、公益事业的，有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展、确需收费的，实行政府指导定价管理。《公共数据开发利用意见》还提出，鼓励和支持企事业单位和社会组织，利用运营机构投放到市场上的数据产品和服务，进一步开发公益产品，提供便民利民服务。

最近，国家数据局正在配合国家发改委研究建立健全公共数据产品和服务的价格形成机制。需要特别说明的是，目前部分公共数据产品和服务收费，主要是在弥补成本的基础上，支持运营机构等相关方按投入和贡献取得合理的回报。

以上内容为《数据资源开发利用百问百答——公共数据篇（一）》，我们将在《数据资源开发利用百问百答——公共数据篇（二）》继续探讨公共数据资源开发利用的组织、监管、安全、流通相关内容。