一、整体变更的主要程序

企业由有限责任公司整体变更为股份有限公司主要的流程如下：（1）审计；（2）评估；（3）整体变更前的有限责任公司召开股东会会议，审议折股比例，决定整体变更为股份有限公司等事项；（4）签署发起人协议并发出召开成立大会的通知；（5）验资[2]；（6）召开股份有限公司的成立大会；（7）在主管市场监督管理部门办理变更登记手续。

根据上述流程，需要国有股东参与或国资监管部门同意（批准）的环节主要在于（1）参与有限责任公司召开的股东会会议并表决及签署发起人协议，同时参与股份有限公司的成立大会并表决；（2）评估；（3）法律法规规定的需要国资监管部门审批或批准的其他事项。

（一）参会表决

根据《公司法》第一百六十九条的规定[3]，国家出资公司[4]，由国务院或者地方人民政府分别代表国家依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。

此外，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十条的规定[5]，国有资产监督管理机构负责指导国有及国有控股企业建立现代企业制度，审核批准其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重组、股份制改造方案和所出资企业中的国有独资公司的章程；该条例第二十二条第二款规定[6]，国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会决定公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、任免企业负责人等重大事项时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。

因此，根据上述法律法规，对于国有独资公司、国有控股公司，由国务院或者地方人民政府或其授权的国有资产监督管理机构或其他部门/机构依法履行出资人职责，享有出资人权益。对于出席企业股东会会议的国有控股公司和国有参股公司的委派股东代表，其代表的国有股东的意见是按照国资监管部门的指示发表，因此该股东的意见理应代表国资监管部门的意见。

根据《公司法》第一百七十二条的规定[7]，国有独资公司不设股东会，由履行出资人职责的机构行使股东会职权。履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润，应当由履行出资人职责的机构决定。企业整体变更为股份有限公司则必然需要修改公司章程。

同时，根据《公司法》第六十六条第三款的规定[8]，股东会作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，应当经代表三分之二以上表决权的股东通过。

因此，对于国有独资以及国有控股的有限责任公司，如若履行出资人职责的国资监管部门就企业整体变更为股份有限公司事项不同意，其当然不能整体变更为股份有限公司。

对于国有参股公司，若其国有股东持有其有表决权的股权比例超过三分之一，根据前述《公司法》第六十六条第三款的规定，如该国有股东不同意企业整体变更，则相应整体变更的议案无法达到法律规定决议通过的最低票数，企业仍无法整体变更为股份有限公司。

（二）评估

根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第四条[9]及第六条[10]的规定，各级国资监管部门履行出资人职责的企业及其各级子企业在面临整体变更为股份有限公司时应当对相关资产进行评估，并履行国有资产评估核准/备案手续。

根据国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）于2022年12月12日就“《企业国有资产评估管理暂行办法》是否适用于国有参股公司”作出的回答[11]，国资委认为“《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）第二条的适用范围包括国有全资、控股以及实际控制企业。国有参股企业发生《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）第六条相关经济行为时，国有参股企业的国有股东代表应当按照国资监管相关规定发表股东意见”。

根据《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》的相关规定[12]，中央企业及其子企业由有限责任公司整体变更为股份有限公司时，如股东及其持股比例不变的，可以不用进行评估。

根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十七条的规定[13]，应当进行资产评估而未进行评估的或应当办理核准、备案而未办理的，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效。

因此，除非系中央企业或其子企业且同时满足整体变更后，股东及其持股比例不变之条件，对于国有独资公司及国有控股公司整体变更为有限责任公司，应当进行国有资产的评估，并履行国有资产评估核准/备案手续，如不进行评估或不履行核准/备案手续，有被人民法院确认相应经济行为无效的风险；但对于国有参股公司整体变更为股份有限公司，则并不必然适用《企业国有资产评估管理暂行办法》所规定的国有资产评估报告需要履行核准/备案手续的要求，而是要求国资监管部门委派的股东代表依照国资监管相关规定发表股东意见。

（三）其他需审批的事项

根据《财政部关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》的相关规定[14]，财政部和省级财政（国资监管）部门出具的关于股权管理的批复文件是有关部门批准国有资产占用单位设立股份有限公司的依据。为免疑义，各级财政部门为现有国资监管体系内除各级国有资产监督管理委员会以外的另一类国资监管部门。

根据上述规范性文件的规定，财政部和省级财政（国资监管）部门就股权管理出具的批复文件是企业整体变更为股份有限公司的前提。企业在整体变更前应当取得财政（国资监管）部门出具的关于股权管理的批复文件。

然而，前述通知系财政部发布的行政规范性文件，根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第五条的规定[15]，负责全国各地市场主体登记管理工作的系国务院市场监督管理部门以及县级以上地方人民政府市场监督管理部门，而并非财政部。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的相关规定[16]，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项、不得增加办理行政许可事项的条件。而企业整体变更为股份有限公司并在主管市场监督管理部门进行变更登记的行为系行政许可。

同时，根据笔者检索部分市场监督管理部门官网就有限责任公司整体变更为股份有限公司要求提交的材料清单，尚未发现要求提交上述股权管理批复文件。

基于上述内容，笔者理解前述《财政部关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》规定的股权管理的批复文件作为股份有限公司设立的前提对于市场监督管理部门而言并不一定具有效力，也并非必然为市场监督管理部门所依据或采用。因此，未取得股权管理的批复文件并不必然导致企业整体变更的失败。

综上所述，国有独资公司、国有控股公司以及国有参股公司且国有股东持有企业有表决权的股权比例超过三分之一的，若国资监管部门反对，则其无法成功整体变更为股份有限公司。但对于国有股东持有企业有表决权的股权比例未超过三分之一的国有参股公司，国资监管部门对企业整体变更持反对意见时，依据上述法律法规，企业并不必然整体变更失败。

二、案例检索

如上所述，在国有参股公司中，国有股东持有企业有表决权的股权比例未超过三分之一，且在国资监管部门对于企业整体变更为股份有限公司持有反对意见时，依照前述法律法规，并不必然导致企业整体变更的失败，那么在实操中，就该种情形，企业能否完成整体变更？对此，笔者对相关案例进行了检索，结果如下：

（一）司法判例

如上述判例，法院认为，只要议案能够依照法律规定审议通过并形成股东会决议，则国有股东持反对意见并不影响该决议的效力。同时《发起人协议》并非市场监督管理部门办理企业整体变更所需材料，因此，即便没有前述《发起人协议》仍旧不影响企业整体变更。

此外，既然该案例中国有股东对于企业整体变更持反对意见，笔者推断上述YBH公司也没有取得国有股权管理批复，因此，可以看出，即便没有取得国有股权管理批复，也并不代表企业就无法完成整体变更。

（二）上市问询

根据如上案例，在奥*德整体变更为股份有限公司时，吉*科技作为参股股东，并未履行并取得国有股权管理批复，同时各发起人也均未签署发起人协议（只是之后补充签署），在此情形下，奥*德仍成功整体变更为股份有限公司。换言之，即便吉*科技就奥*德整体变更事项持反对意见，只要股东会能够通过其整体变更事项，鉴于市场监督管理部门并未要求奥*德提供国有股权管理批复文件及发起人协议，因此其仍能够完成整体变更。

综上，笔者认为，在国有参股公司中，国有股东持有企业有表决权的股权比例未超过三分之一，且在国资监管部门对于企业整体变更为股份有限公司持有反对意见时，只要依据法律法规，企业整体变更的议案能够审议通过并形成决议，则该国资监管部门的反对意见并不必然导致企业股改的失败，企业依旧有完成股改的可能。

三、结论

对于企业整体变更为股份有限公司是否必须经过国资监管部门的同意或批准，笔者观点如下：

1. 对于国有独资的有限责任公司，若国资监管部门对其整体变更事项不同意或不批准，其无法完成整体变更；
    
2. 对于国有控股的有限责任公司，若国资监管部门对其整体变更事项不同意或不批准，其也无法完成整体变更；
    
3. 对于国有参股的有限责任公司，且该公司国有股东持有公司有表决权的股权比例超过三分之一的，若国资监管部门对其整体变更事项不同意或不批准，其亦无法完成整体变更；
    
4. 对于国有参股的有限责任公司，且该公司国有股东持有公司有表决权的股权比例未超过三分之一的，若国资监管部门对其整体变更事项不同意或不批准，该事项并不必然导致企业整体变更为股份有限公司事项的失败，企业仍有成功整体变更为股份有限公司的可能。