作者：朱健飞 | 刘展 | 陈雅薇

单位：环球律师事务所

 

2015年12月，全国人大通过《教育法》、《高等教育法》两部法律的修订案，意味着2013年《教育法律一揽子修订草案》所提出的教育监管改革蓝图开始落实。同时，上述两部法律的修订案将于2016年6月1日起施行。

 

根据已经通过的这两部修订案，以及已经出台、尚未通过的《民办教育促进法》修订案二次审议稿、《教师法》修订案草案，我们可以预见如下几个主要的监管模式变化：

 

1. 首次肯定民办学校的“可营利性”

 

此次通过修订的《教育法》与《高等教育法》不再一概否定“以营利为目的举办学校及其他教育机构”，仅要求“营利性学校”不得经由财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办。虽然《民办教育促进法》审议稿建议，营利性民办学校不再适用政府补贴与基金奖励等政府扶持措施、在新建扩建时不适用公益事业用地及建设的有关规定与优惠，但该审议稿也为营利性民办学校预留了一些明确的利好措施，例如：

 

（i）该审议稿删除了“民办学校出资人可以取得合理回报”这一使得出资人收益受制于学校决策机构决定的规定，改为允许营利性学校在清偿债务后根据公司法相关规定向其出资人分配利润；（ii）对于根据该修正案在三年内作出调整的，出资人可申请从办学结余中取得一次性合理补偿，合理补偿的份额根据其原始出资、办学效益和合理回报等因素决定；（iii）收费项目与标准不再由地方政府制定，而由学校自主确定、实行市场调节；以及（iv）仍然享受与公办学校同等的税收优惠，仍然可以适用县级以上各级人民政府规定的购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产的扶持措施。

 

2. 不授学位的高等教育机构的审批机关降为省级

 

新修订的《高等教育法》规定，对于并非实施本科及以上教育的高等教育机构的设立、终止、重要事项变更等事宜，不再需要教育部审批。其中，实施专科教育的高等学校由省级政府审批、报教育部备案，此外则由省级教育行政部门审批。

 

3. 加强校务监管措施

 

新修订的《教育法》首次赋予了教育行政部门之外的“其他有关行政部门”对于办学不法行为予以行政处罚、处分的而权力，并且进一步明确了违法招生、违法颁发学业证书的行政处罚措施。此外，《教师法》修订草案提高了取得教师资格的门槛即必须通过国家教师资格考试并具有与任职学校相应的学历，但尚未对学校校长的任职资格增加任何经验或学历的要求。

 

目前的立法改革方向同时也催生了一些新的疑问，也留下一些悬而未决的问题与难题：

 

1. 商业性培训机构是否将被纳入《民办教育促进法》中的“营利性学校”一类，按“学校”的标准进行监管？

 

《民办教育促进法》二次审议稿删除了原第66条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，但同时并未对民办教育法的适用范围（第2条）、或民办学校的定义（第65条）予以调整。

 

如果这一调整旨在后续出台的措施将要求以“营利性学校”标准对培训机构进行管理，则培训机构与其他民办教育机构将一同按照《民办教育促进法》受到教育行政部门的诸多约束。由此，通过工商部门设立登记公司制企业的途径将受到办学许可证前置审批的限制，现行诸多地方性立法（如《上海市终身教育促进条例》《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》和《中国（上海）自由贸易试验区中外合作经营性培训机构管理暂行办法》）的施行也将有违反上位法之虞。

 

如果这一变动并非意在通过“营利性学校”的标准对培训机构加以监管，则在法律位阶层面将仅留下96年颁布的《职业教育法》对“（职业）培训机构”加以笼统规定。在《职业教育法》的修法成果与《终身教育法》的立法成果显现之前，对于“培训机构”的监管将完全下放至省级地方立法与执法层面。

 

2. 此次教育领域立法改革是否将惠及外国投资者在国内办学？

 

新修订的《教育法》将“开展中外合作办学、国际教育服务，推进教育国际化”写入了国家鼓励的办学形式，但此外未见任何更改之处有特别提及外国投资办学监管模式的变化。

 

现行有效的《中外合作办学条例》及《教育部办公厅关于加强涉外办学规范管理的通知》（教外厅[2012]2号）明确规定，涉外办学属于公益性事业，应严格按照国家规定的收费项目和学校所在地省级人民政府批准的收费标准进行收费，不得作为创收手段；在缺失进一步细化规定的情况下，此次改革中新增的“营利性民办学校”这一分类，是否对于教育领域的外国投资者具有鼓励意义，在现阶段还无法作出定论。

 

此外，目前的立法改革仍未改变教育领域外商投资面临的以下困境：

 

投资形式方面：非学历类职业技能培训机构在教育领域中是唯一一种被《外商投资产业指导目录》归为“鼓励类”的外国投资方式，同时也被《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》明确规定可以由外国教育机构、其他组织或个人单独设立。但由于立法的缺失，该种培训机构目前实际可适用的办学形式仍仅限于“中外合作办学”一种；广东自由贸易试验区于2015年底起草并送审的独资设立该种培训机构的管理办法，也仅仅针对港澳服务提供者。

 

投资领域方面：2015年版《外商投资产业指导目录》对于教育领域的外商投资持收紧的态度，将高等教育机构从鼓励类变为限制类，将学制类职业培训机构从鼓励类变为允许类，对于限制类教育机构增加“中方主导”的条件。外国投资人的控制权，尤其是在限制类的教育机构中，受到相当的弱化。

 

投资资格方面：目前对于外国投资办学中“引进国外优质教育资源”的判定标准仍然是模糊的，取决于审批机构的自由裁量。     

 

根据立法计划，我国至2020年前还将修订《职业教育法》《学位条例》，制定《学校法》《教育考试法》《学前教育法》《终身学习法》《家庭教育法》，教育立法未来如何风云变幻，上述遗留问题是否能够得到解决，无疑值得我们继续关注。（完）

 

 

 

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