创投行业在我国的发展，一直伴随着监管部门和行业内部对“创投”身份和属性的思辨。2016年《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（“《意见》”）发布以来，包括证监会、国家发改委、国家税务总局等部门分别在不同方面出台相关规则及政策，贯彻落实《意见》有关加强政府引导和政策扶持、完善创业投资相关法律法规、进一步完善创业投资退出机制等精神，在此背景下，统一各部门和行业对“创投”的认知和理解，对于切实发挥监管和政策支持效果更加重要。
近日，国家发改委发布《创业投资主体划型办法（征求意见稿）》（“《划型办法》”），对于厘清创业投资的性质和定位，实现统一监管和政策扶持，迈出重要一步。
《划型办法》将从事创业投资活动的主体分为创业投资企业和天使投资人两类，前者进一步分为基金类创投企业与非基金类创投企业，后者指开展创业投资活动的个人。考虑到创投基金仍然是创业投资的中坚力量，近年来对于监管规则和政策适用的讨论也多围绕创投基金，本文重点从“基金类创投企业”的角度加以分析。
一、现行规则体系下创投基金/创投企业的身份认定
按照中央编办分工，证监会负责私募股权基金的监督管理，实行适度监管，保护投资者权益；发展改革委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施，会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范。私募基金实行备案管理，其中对于创投基金，形成了以证监会与发改委体系的两条备案线索，前者是基于《基金法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》（“《私募办法》”）项下监管强制要求，后者是基于《创业投资企业管理暂行办法》（“《创投办法》”）、从享受政策扶持角度的备案管理，不具有强制性。
目前针对创投基金推出的相关规定，均将相关主体完成备案作为创投企业（基金）身份认定、享受相关待遇的首要条件，具体如下表所示：
从上表可见，在豁免嵌套和税收政策方面，创投主体在基金业协会或发改委备案，规则均予认可，但证监会出台的锁定期和减持规则方面，目前仅认可在基金业协会的备案。
但《私募办法》与《创投办法》对创投基金/创投企业的界定，并不完全相同。根据《私募办法》：“本办法所称创业投资基金，是指主要投资于未上市创业企业普通股或者依法可转换为普通股的优先股、可转换债券等权益的股权投资基金。”对于未上市创业企业的所处阶段，《私募办法》未做更多限定。基金业协会在《有关私募投资基金“基金类型”和“产品类型”的说明》中，也将“创业投资基金”界定为“主要向处于创业各阶段的未上市成长性企业进行股权投资的基金（新三板挂牌企业视为未上市企业）”。基于前述定义，只要是以未上市企业进行股权投资的基金，都符合创投基金的定义、应当作为创投基金备案。
而根据《创投办法》，创业投资企业指主要向在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业进行股权投资的企业组织，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益。对于何为“创建或重建”过程，《创投办法》并未给出明确界定，但可以看出其定义的创投企业范围较《私募办法》更窄。同时，《创投办法》对创投企业的实收资本、投资范围、投资比例、期限等提出了较《私募办法》及其配套规则项下更多的要求。
从上述界定来看，证监会语境下，创投基金的涵盖范围更宽，限制相对更少，同时作为监管强制要求，对于主要投资于未上市企业的基金，选择在基金业协会备案为创投基金，似乎顺理成章。然而实践并非如此：
1. 创投基金与股权基金的关系，一直为业界讨论，二者界限存在模糊地带，有不少基金选择将字面含义更加广泛的“股权基金”作为备案类型，同时按照基金业协会基金分类说明，如果投资方向包含上市公司定增等，需作为“股权基金”备案，因此也有一些基金由于在备案阶段不能排除PIPE类投资机会的可能性，保守选择了股权基金，尽管其主要投资策略仍以未上市企业投资为主。而针对创投的差异化政策出台在后，此时在基金业协会的备案类型已难再做变更；
2. 2014年12月，原保监会出台《中国保监会关于保险资金投资创业投资基金有关事项的通知》（保监发[2014]101号），对保险资金投资创业投资基金行为予以规范。该规定项下，从险资视角对“创投基金”做了有别于证监会与发改委的界定，将创投基金的主要投资方向，限定在“处于初创期至成长初期，或者所处产业已进入成长初期但尚不具备成熟发展模式的未上市企业”，对险资投资的创投基金，设置了规模上限（不超过5亿）、单一项目投资比例（10%）、GP跟投比例（不低于3%）等限制，而险资投资的“股权基金”，则没有此类限制。由于险资天生的风险厌恶体质，如果其所投资的基金以早期投资为主，从险资角度加以更严格的规范无可厚非，但由于“初创期至成长初期”或“不具备成熟发展模式”缺少客观的可量化标准，实践中往往以基金在基金业协会的备案类型作为判断标准，尽管两种语境下的创投概念并不相同。对于那些规模超5亿、或单一项目比例超10%的基金来说，如果将险资作为潜在投资人，需要舍弃“创投基金”的名分。
上述背景下，由于创投与股权的界限尚未真正划清，各监管部门对创投的界定存在差异，不少基金在备案类型选择上不得不多方考虑，艰难抉择，或者通过在发改委二次备案或搭设复杂的基金架构等方式曲线救国，产生额外运营成本的同时，也造成监管资源的浪费，以及监管统计口径的失真。
除此之外，现行创投政策还分别对创投基金自身、其投资行为、投资标的分别设置有不同的条件，且不同政策设置的条件差异较大，复杂的申请和认定程序也使得政策的实际落地效果打折。篇幅所限，在此不做展开。
二、有关《划型办法》的几个问题
基于上述，不同监管规则、不同扶持政策下的“创投”内涵和标准，亟需厘清和统一，才能实现对创投行业的精准监管，将鼓励和扶持力度最大化。如果《划型办法》能够完这一任务，将具有里程碑意义。这里简述几点笔者关注的重点问题：
1. 效力几何
从征求意见稿来看，尚不确定《划型办法》的效力层级，如果要统一监管认知，需要创投活动涉及的各个环节有关部门的共识和协作，除发改委外，还包括财政部、税务总局、证监会、银保监会、外汇管理局等部门对该规定的共同认可。并且一旦出台，各部门现行创投相关的规范性文件应当及时修订以实现衔接。
2. 划分标准
《划型办法》对创投企业从名称和经营范围、投资对象、资本规模等七方面提出要求，其中较有争议的是对创投企业投资种子期、初创期、成长期的中小微企业，以及投资期限在五年以上（含）不低于70%的要求。
一方面，《划型办法》规定，种子期、初创期、成长期的中小微企业标准由工业和信息化部会同有关行业主管部门另行制定，由于行业间的巨大差异，该等标准制定的科学性和准确性对规定落地的效果至关重要，制定难度也可想而知；另一方面，基金的投资策略、投资期限受内外部环境因素影响较大，而监管逻辑是先备案、后投资，在备案时点基金的投资情况往往无法预期，如果的确进行了对中小微企业的投资，只是整体未能达到上述比例，就因此否定其创投企业的定位似乎不妥。笔者认为，投资比例和期限的要求即便有，也更适宜作为判断是否可以获得更优待遇的条件，从而促使投资机构更有意愿将资金和资源向中小微企业倾斜，实现政策的导向作用，而不宜作为判定是否属于创投企业的标准。即便不达比例的机构，也应当基于“多投多享受、少投少享受”的原则予以支持。
3. 创投母基金
《划型办法》将创投母基金从基金类创投企业中单独提出，有利于解决现行部分创投待遇无法穿透适用的问题。现行部分规则中对创投企业投资行为、投资标的设置了条件，对于间接投资底层标的的母基金投资人，无法穿透适用此类待遇。《划型办法》将创投母基金作为一类创投主体单独提出，有望针对母基金落地相应的鼓励和扶持政策。
结语
创投行业实现统一认知、统一监管的呼声亦由来已久，在资管新规出台，资管行业贯彻行为监管、功能监管理念，逐步拉齐各类资管产品监管标准的背景下，对创投标准的统一也是大势所趋。此次《划型办法》公开征求意见，具有重要意义。衷心希望各个监管部门与行业能够尽早在此问题上达成共识与合力，共同推动创投行业快速稳健成长。
